środa, 10 kwietnia 2013

Wybory samorządowe i charakter mandatu przedstawicielskiego



W trójstopniowej strukturze samorządu terytorialnego[1] każdy mieszkaniec określonego terytorium kraju jest z mocy prawa członkiem trzech wspólnot samorządowych, tj. gminnej, powiatowej i wojewódzkiej.[2] Sens instytucji radnego wynika z niemożności sprawnego zarządzania przy użyciu form demokracji bezpośredniej. Członkowie lokalnych społeczności wybierają swych przedstawicieli, tworzących organy samorządu terytorialnego i za ich pośrednictwem realizują zadania gminy, powiatu czy województwa.
Podstawowym organem tego samorządu jest rada (na szczeblu województwa sejmik)[3] wyłaniana w drodze wyborów, które, zgodnie z art. 169 ust. 2 konstytucji, są powszechne, równe, bezpośrednie i odbywają się w głosowaniu tajnym. Jako organ kolegialny wyłoniony w drodze wyborów rada jest zasadniczą formą demokracji pośredniej.
Radni, reprezentujący w radzie społeczność lokalną wybierani są do wszystkich szczebli samorządu w trybie ustawy z 1998 r. — Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.[4]
Ustawa nie wprowadza żadnych szczególnych wymogów dla ubiegania się o mandat radnego,  przyznając to prawo w art. 7 każdemu obywatelowi, któremu przysługuje czynne prawo wyborcze. Tak więc radnym może zostać każdy obywatel Polski, który:
1)  najpóźniej do dnia wyborów ukończy 18 lat,
2)  stale zamieszkuje na obszarze działania rady,
3)  nie jest pozbawiony praw publicznych (prawomocnym orzeczeniem sądowym) bądź praw wyborczych (orzeczeniem Trybunału Stanu).
Oczywiście obywatel spełniający te warunki musi również dysponować pełną zdolnością do czynności prawnych. Ustawa wprowadza ograniczenia w zakresie prawa kandydowania, zezwalając na ubieganie się o miejsce w organie stanowiącym wyłącznie jednego szczebla samorządowego.
Liczbę radnych wybieranych do poszczególnych rad ustala wojewoda w porozumieniu z wojewódzkim komisarzem wyborczym[5].
Fakt, że radni wybierani są w sposób bezpośredni spośród kandydatów zgłoszonych przez lokalne społeczności zmusza do pytania o charakter mandatu dzierżonego przez radnego. Z art. 23 Ustawy o samorządzie gminnym wprost wynika, że radny ma obowiązek kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy (tak po nowelizacji z kwietnia b.r. Przed zmianami radny przede wszystkim reprezentował wyborców), utrzymywać stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, przyjmować zgłaszane postulaty i przedstawiać je organom gminy do rozpatrzenia.  O dużej więzi radnego z elektoratem świadczy również składane ślubowanie, gdzie radny zobowiązuje się pracować dla dobra i pomyślności gminy, działać zawsze zgodnie z prawem oraz  z interesami gminy i jej mieszkańców - godnie i rzetelnie reprezentować swoich wyborców, troszczyć się o ich sprawy oraz nie szczędzić sił dla wykonania zadań gminy.[6]
Przedmajowe (2002 r.) brzmienie przepisów było źródłem wątpliwości co do charakteru mandatu. Niespójne przepisy nie pozwalały na kategoryczną odpowiedź, czy mamy do czynienia z mandatem związanym, czy wolnym.
Zasadnicze różnice między nimi sprowadzają się do:
1)  prawnego związania deputowanego wolą wyborców w konstrukcji mandatu związanego lub braku takiego związania w konstrukcji mandatu wolnego,
2)  istnienia w konstrukcji mandatu związanego lub nieistnienia w ramach mandatu wolnego prawnego obowiązku zdawania sprawy wyborcom ze swej działalności;
3)  istnienia politycznej odpowiedzialności przed wyborcami wraz z możliwością odwołania deputowanego przez wyborców w czasie kadencji przy mandacie związanym lub brak takiej odpowiedzialności przy mandacie wolnym.[7]
Zastanawiając się nad charakterem mandatu radnego warto posłużyć się mandatem poselskim, który jest klasycznym przykładem konstrukcji mandatu wolnego. W odniesieniu do posłów na Sejm  Konstytucja RP[8] w art. 104 stanowi, że posłowie są przedstawicielami Narodu. Nie wiążą ich instrukcje wyborców. Potwierdzenie takiego charakteru mandatu znajduje się w treści ślubowania poselskiego. Uroczyście ślubuję rzetelnie i sumiennie wykonywać obowiązki wobec Narodu, strzec suwerenności i interesów Państwa, czynić wszystko dla pomyślności Ojczyzny i dobra obywateli, przestrzegać Konstytucji i innych praw Rzeczypospolitej Polskiej. 
Do maja 2002 r. w odniesieniu do radnych samorządów gminnych nie istniała tak jednoznaczna regulacja prawna. Ustawa samorządowa w art. 23 i 23a kładła nacisk na reprezentowanie wyborców oraz pracę dla dobra gminy i działanie zgodne z interesami gminy i jej mieszkańców. Brak było wyraźnego postanowienia, że wola wyborców jest dla radnego wiążąca czy też odwrotnie. Zapis o reprezentowaniu wyborców nie przesądzał bowiem, że ich wola wiąże radnego a była jedynie logiczną konsekwencję utworzenia organu przedstawicielskiego  w gminie.


[1] Dopełnieniem ustawodawstwa samorządowego są ustawy uchwalone w 1998 r. o samorządzie powiatowym i wojewódzkim: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. (Dz. U. Nr 91, poz. 578 z dnia 18 lipca 1998 r.) i Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. (Dz. U. Nr 91, poz. 576 z dnia 18 lipca 1998 r.)
[2] Tylko mieszkańcy miast na prawach powiatu są członkami dwóch wspólnot — miejskiej i i wojewódzkiej.
[3] W dalszej części pracy, kiedy piszę o regulacjach prawnych dotyczących rady gminy, należy mieć na uwadze, że określone konstrukcje prawne dotyczą również samorządów na szczeblu wojewódzkim i powiatowym
[4] Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. (Dz. U. Nr 95, poz. 602 z dnia 27 lipca 1998 r.)
[5] Liczbę radnych wybieranych do rad ustala, odrębnie dla każdej rady, wojewoda, po porozumieniu z wojewódzkim komisarzem wyborczym. Ustalenie liczby radnych dla każdej rady następuje na podstawie liczby mieszkańców zamieszkałych na obszarze działania danej rady, według stanu ewidencji ludności na koniec roku poprzedzającego rok, w którym wybory mają być przeprowadzone. Po ostatnich zmianach mających w kwietniu b.r. (Ustawa z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw. (Dz. U. Nr 45, poz. 497 z dnia 15 maja 2001 r.) liczba radnych nie może przekroczyć liczby sześćdziesięciu niezależnie od wielkości gminy. W poprzednim unormowaniu w dużych gminach ustawodawca dopuszczał możliwość nawet 100 radnych.
[6] Odmienny nieco charakter ma ślubowanie w radzie powiatowej i sejmiku wojewódzkim. Radni  ślubują tam rzetelnie i sumiennie wykonywać obowiązki wobec Narodu Polskiego, strzec suwerenności i interesów Państwa Polskiego, czynić wszystko dla pomyślności Ojczyzny, wspólnoty samorządowej (powiatu lub województwa w zależności od szczebla samorządu) i dobra obywateli, przestrzegać Konstytucji i innych praw Rzeczypospolitej Polskiej.
[7] Opisane tu koncepcje mandatu przedstawicielskiego rzadko są realizowane w czystej postaci. Wynika to przede wszystkim z faktu, że radni w dużym stopniu podporządkowani są partiom politycznym, które wysunęły ich kandydatury i z których linią muszą się liczyć jeśli chcą mandat utrzymać.
[8] Konstytucja  Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z dnia 16 lipca 1997 r.)