W
trójstopniowej strukturze samorządu terytorialnego[1] każdy mieszkaniec określonego terytorium kraju jest
z mocy prawa członkiem trzech wspólnot samorządowych, tj. gminnej, powiatowej i
wojewódzkiej.[2] Sens instytucji radnego wynika z niemożności
sprawnego zarządzania przy użyciu form demokracji bezpośredniej. Członkowie
lokalnych społeczności wybierają swych przedstawicieli, tworzących organy
samorządu terytorialnego i za ich pośrednictwem realizują zadania gminy,
powiatu czy województwa.
Podstawowym
organem tego samorządu jest rada (na szczeblu województwa sejmik)[3] wyłaniana w drodze wyborów, które, zgodnie z art.
169 ust. 2 konstytucji, są powszechne, równe, bezpośrednie i odbywają się w
głosowaniu tajnym. Jako organ kolegialny wyłoniony w drodze wyborów rada jest
zasadniczą formą demokracji pośredniej.
Radni,
reprezentujący w radzie społeczność lokalną wybierani są do wszystkich szczebli
samorządu w trybie ustawy z 1998 r. —
Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.[4]
Ustawa nie wprowadza
żadnych szczególnych wymogów dla ubiegania się o mandat radnego, przyznając to prawo w art. 7 każdemu
obywatelowi, któremu przysługuje czynne prawo wyborcze. Tak więc radnym może
zostać każdy obywatel Polski, który:
1)
najpóźniej do
dnia wyborów ukończy 18 lat,
2)
stale
zamieszkuje na obszarze działania rady,
3)
nie jest
pozbawiony praw publicznych (prawomocnym orzeczeniem sądowym) bądź praw
wyborczych (orzeczeniem Trybunału Stanu).
Oczywiście obywatel spełniający te warunki musi
również dysponować pełną zdolnością do czynności prawnych. Ustawa wprowadza
ograniczenia w zakresie prawa kandydowania, zezwalając na ubieganie się o
miejsce w organie stanowiącym wyłącznie jednego szczebla samorządowego.
Liczbę radnych wybieranych do poszczególnych rad
ustala wojewoda w porozumieniu z wojewódzkim komisarzem wyborczym[5].
Fakt,
że radni wybierani są w sposób bezpośredni spośród kandydatów zgłoszonych przez
lokalne społeczności zmusza do pytania o charakter mandatu dzierżonego przez
radnego. Z art. 23 Ustawy o samorządzie gminnym wprost wynika, że radny ma
obowiązek kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy (tak po nowelizacji
z kwietnia b.r. Przed zmianami radny przede wszystkim reprezentował wyborców),
utrzymywać stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, przyjmować
zgłaszane postulaty i przedstawiać je organom gminy do rozpatrzenia. O dużej więzi radnego z elektoratem świadczy
również składane ślubowanie, gdzie radny zobowiązuje się pracować dla dobra i pomyślności gminy, działać zawsze zgodnie z prawem
oraz z interesami gminy i jej
mieszkańców - godnie i rzetelnie reprezentować swoich wyborców, troszczyć się o
ich sprawy oraz nie szczędzić sił dla wykonania zadań gminy.[6]
Przedmajowe
(2002 r.) brzmienie przepisów było źródłem wątpliwości co do charakteru mandatu.
Niespójne przepisy nie pozwalały na kategoryczną odpowiedź, czy mamy do
czynienia z mandatem związanym, czy wolnym.
Zasadnicze
różnice między nimi sprowadzają się do:
1)
prawnego
związania deputowanego wolą wyborców w konstrukcji mandatu związanego lub braku
takiego związania w konstrukcji mandatu wolnego,
2)
istnienia w
konstrukcji mandatu związanego lub nieistnienia w ramach mandatu wolnego
prawnego obowiązku zdawania sprawy wyborcom ze swej działalności;
3)
istnienia
politycznej odpowiedzialności przed wyborcami wraz z możliwością odwołania
deputowanego przez wyborców w czasie kadencji przy mandacie związanym lub brak
takiej odpowiedzialności przy mandacie wolnym.[7]
Zastanawiając
się nad charakterem mandatu radnego warto posłużyć się mandatem poselskim,
który jest klasycznym przykładem konstrukcji mandatu wolnego. W odniesieniu do
posłów na Sejm Konstytucja RP[8] w art. 104 stanowi, że posłowie są
przedstawicielami Narodu. Nie wiążą ich instrukcje wyborców. Potwierdzenie
takiego charakteru mandatu znajduje się w treści ślubowania poselskiego. Uroczyście ślubuję rzetelnie i sumiennie
wykonywać obowiązki wobec Narodu, strzec suwerenności i interesów Państwa,
czynić wszystko dla pomyślności Ojczyzny i dobra obywateli, przestrzegać
Konstytucji i innych praw Rzeczypospolitej Polskiej.
Do maja 2002 r. w odniesieniu do radnych samorządów
gminnych nie istniała tak jednoznaczna regulacja prawna. Ustawa samorządowa w
art. 23 i 23a kładła nacisk na reprezentowanie wyborców oraz pracę dla dobra
gminy i działanie zgodne z interesami gminy i jej mieszkańców. Brak było
wyraźnego postanowienia, że wola wyborców jest dla radnego wiążąca czy też
odwrotnie. Zapis o reprezentowaniu wyborców nie przesądzał bowiem, że ich wola
wiąże radnego a była jedynie logiczną konsekwencję utworzenia organu
przedstawicielskiego w gminie.
[1]
Dopełnieniem ustawodawstwa samorządowego są ustawy uchwalone w 1998 r. o
samorządzie powiatowym i wojewódzkim: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o
samorządzie powiatowym. (Dz. U. Nr 91, poz. 578 z dnia 18 lipca 1998 r.) i
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. (Dz. U. Nr 91, poz.
576 z dnia 18 lipca 1998 r.)
[2]
Tylko mieszkańcy
miast na prawach powiatu są członkami dwóch wspólnot — miejskiej i i wojewódzkiej.
[3]
W dalszej części pracy, kiedy piszę o regulacjach prawnych dotyczących rady
gminy, należy mieć na uwadze, że określone konstrukcje prawne dotyczą również
samorządów na szczeblu wojewódzkim i powiatowym
[4]
Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i
sejmików województw. (Dz. U. Nr 95, poz. 602 z dnia 27 lipca 1998 r.)
[5]
Liczbę radnych wybieranych do rad ustala, odrębnie dla każdej rady, wojewoda,
po porozumieniu z wojewódzkim komisarzem wyborczym. Ustalenie liczby radnych
dla każdej rady następuje na podstawie liczby mieszkańców zamieszkałych na
obszarze działania danej rady, według stanu ewidencji ludności na koniec roku
poprzedzającego rok, w którym wybory mają być przeprowadzone. Po ostatnich
zmianach mających w kwietniu b.r. (Ustawa z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie
ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie
województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych
innych ustaw. (Dz. U. Nr 45, poz. 497 z dnia 15 maja 2001 r.) liczba radnych
nie może przekroczyć liczby sześćdziesięciu niezależnie od wielkości gminy. W
poprzednim unormowaniu w dużych gminach ustawodawca dopuszczał możliwość nawet
100 radnych.
[6]
Odmienny nieco charakter ma ślubowanie w radzie powiatowej i sejmiku
wojewódzkim. Radni ślubują tam rzetelnie
i sumiennie wykonywać obowiązki wobec Narodu Polskiego, strzec suwerenności i
interesów Państwa Polskiego, czynić wszystko dla pomyślności Ojczyzny,
wspólnoty samorządowej (powiatu lub województwa w zależności od szczebla
samorządu) i dobra obywateli, przestrzegać Konstytucji i innych praw
Rzeczypospolitej Polskiej.
[7]
Opisane tu
koncepcje mandatu przedstawicielskiego rzadko są realizowane w czystej postaci.
Wynika to przede wszystkim z faktu, że radni w dużym stopniu podporządkowani są
partiom politycznym, które wysunęły ich kandydatury i z których linią muszą się
liczyć jeśli chcą mandat utrzymać.
[8]
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z
dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z dnia 16 lipca 1997 r.)
