Samorząd
terytorialny jest podstawową formą organizacji lokalnego życia publicznego.
Można go określić jako zdecentralizowaną, nie podporządkowaną hierarchicznie
rządowi centralnemu część administracji publicznej, z własnymi wybieralnymi
organami uchwałodawczymi i wykonawczymi. Samorząd terytorialny jest częścią
władzy publicznej, jednakże jego prawa są niejako pochodne od państwa.
Do podstawowych istotnych cech
samorządu terytorialnego należy:
-
wybór w tajnych wyborach niezawisłych organów władz
ustawodawczych
i wykonawczych,
-
brak hierarchicznego podporządkowania organów lokalnych
administracji rządowej,
-
zagwarantowanie sądowne samorządowi terytorialnemu
samodzielności finansowej
i prawnej oraz własnych źródeł dochodów,
-
samodzielność, ale w granicach określonych ustawowo
przez państwo,
-
ograniczenie kompetencji samorządu terytorialnego wyłącznie
do spraw lokalnych.
Ważną cechą samorządu
terytorialnego jest posiadanie osobowości prawnej. Jest ona konsekwencją
przyznania samorządowi publicznych praw podmiotowych. Osobowość prawna wynika z
odrębności majątkowej samorządu terytorialnego (posiadania mienia komunalnego),
samodzielności finansowej (wyposażenia samorządu we własne źródła dochodów)
oraz występowania we własnym imieniu w obrocie prawnym.
Europejska
Karta Samorządu Terytorialnego stanowi, iż:
1.
samorząd terytorialny jest jedną z podstaw państwa
demokratycznego, w którym obywatele mają prawo do udziału w prowadzeniu spraw
publicznych,
2.
zasady działania samorządu terytorialnego powinny być
uregulowane w odpowiednich przepisach (ustawach), a w miarę możliwości w
konstytucji,
3.
samorząd to prawo i faktyczna możliwość władz lokalnych
do regulowania
i kształtowania w ustawowych granicach
istotnej części spraw publicznych dla dobra
swoich mieszkańców,
4.
mieszkańcy zarządzają sprawami publicznymi
bezpośrednio, względnie poprzez rady lub zgromadzenia, których członkowie
wybierani są w wolnych, tajnych, bezpośrednich, równych i powszechnych
wyborach,
5.
rady i zgromadzenia mają swoje organy wykonawcze, które
są przed nimi odpowiedzialne,
6.
zadania i uprawnienia społeczności lokalnej (władz
lokalnych) nie powinny być podważane lub ograniczane przez inne władze
centralne i regionalne,
7.
związki samorządu terytorialnego winny mieć
zagwarantowaną prawną możliwość samodzielnej obrony swoich interesów,
8.
państwo może zlecać niektóre zadania do wykonania samorządowi
terytorialnemu tylko
w drodze ustaw, a realizacja zadań
zleconych uwzględniać powinna kryterium
efektywności i skuteczności,
9.
władze lokalne powinny mieć prawo do samodzielnego
określenia swych wewnętrznych struktur administracyjnych w taki sposób, aby
dostosować je odpowiednio do miejscowych potrzeb i skutecznego załatwiania
spraw,
10. samorząd
terytorialny zajmuje się zabezpieczeniem dochodów własnych i środków
finansowych,
11. przewiduje
sprawy współpracy, korporacji samorządowych przy wykonaniu zadań wspólnych
(tworzenie w tym celu związków krajowych a także międzynarodowych).
„Współczesny
samorząd terytorialny funkcjonuje w ramach państwa i z upoważnienia państwa.
Wszystkie kompetencje, które pozostają w gestii poszczególnych szczebli samorządu
terytorialnego, wynikają z przekazania tych kompetencji przez państwo. Państwo
określa zakres działania poszczególnych szczebli samorządowych, normuje ich
ustrój prawny i wyposaża je w środki finansowe. Równocześnie jednak z
wymienionych zasadniczych cech, które charakteryzują samorząd terytorialny,
wynika, że w zakresie przekazanych mu uprawnień posiada on osobowość prawną,
niezależność, a także ma zapewnioną ochronę sądową. To zaś pozwala na podział
kompetencji między władzę państwową a władze poszczególnych szczebli samorządu
terytorialnego a nawet na prowadzenie sporów z organami państwa. Wykonując
zadania administracji państwowej samorząd terytorialny może korzystać ze
środków prawnych właściwych władzy państwowej, w tym o charakterze władczym”[1].
Zadania z zakresu administracji
państwowej wykonywane są przez administrację rządową oraz przez samorząd
terytorialny.
Zadania samorządu terytorialnego
można podzielić na dwie grupy:
1.
zadania własne,
2.
zadania zlecone.
Zadania własne samorząd
terytorialny wykonuje we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. W
zakresie realizacji tych zadań samorząd terytorialny jest niezależny. Zadania
własne samorządu terytorialnego można podzielić na :
-
obligatoryjne -
muszą być bezwzględnie i obowiązkowo realizowane,
-
fakultatywne – mogą być realizowane przez jednostki
samorządu terytorialnego, jeżeli dysponują one wystarczającymi środkami
finansowymi, aby te dodatkowe potrzeby wynikające z ich kompetencji działania
mogły zostać zaspokojone.
Zadania zlecone (poruczone)
samorządowi terytorialnemu wykonywane są przez jego jednostki na zlecenie
administracji rządowej. Zaspakajanie potrzeb w zakresie tych zadań spoczywa na
administracji rządowej, dlatego w wypadku wykonywania zadań zleconych samorząd
terytorialny otrzymuje od administracji rządowej dotacje celowe na ich
realizację. Organy administracji państwowej, przekazując środki publiczne na
wykonanie zadań zleconych, mają prawo kontrolowania wydatkowanych środków
pieniężnych.
Zadania zlecone podzielić można
na:
-
zadania zlecone ustawowo – realizowane przez samorząd
terytorialny obligatoryjnie,
-
zadania powierzone – przejmowane są do realizacji przez
jednostki samorządu terytorialnego po uprzednio zawartej umowie z przekazującym
zadanie organem administracji rządowej lub z inną jednostką samorządu
terytorialnego.
„Zadania własne, finansowane z
dochodów własnych samorządów terytorialnych, podlegają kontroli i nadzorowi
wyłącznie z punktu widzenia legalności działania, tzn. działania zgodnie z
obowiązującymi przepisami prawa. Z kolei zadania zlecone przez administrację
rządową finansowane są dotacjami przekazywanymi na konkretny cel i podlegają
ocenie przez dotującego nie tylko z punktu widzenia legalności, ale również
celowości i gospodarności”[2].
Organami nadzoru nad działalnością
jednostek samorządu terytorialnego z punktu widzenia legalności są Prezes Rady
Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby
obrachunkowe.
Stosowane przez nich środki
nadzoru to:
-
stwierdzenie nieważności uchwał organów gminy, powiatu,
województwa,
-
rozwiązanie organów gminy, powiatu, województwa, gdy
rażąco, wielokrotnie naruszają konstytucję lub ustawy,
-
ustanowienie zarządu komisarycznego nad gminą,
powiatem, województwem, jeżeli organy te nie rokują nadziei na szybką poprawę
swojej działalności oraz występuje przedłużający się brak skuteczności w
wykonywaniu zadań publicznych.
W swej
działalności samorząd terytorialny spełnia istotne funkcje. Podstawowe funkcje
samorządu terytorialnego obejmują:
1.
funkcję decyzyjną,
2.
organizacyjną,
3.
administracyjną,
4.
informacyjno-kontrolną.
Narzędzia
oddziaływania samorządów terytorialnych:
1.
narzędzia bezpośredniego oddziaływania:
-
uchwały i rozporządzenia organów samorządu
terytorialnego,
-
decyzje administracyjne o sposobie użytkowania i
zagospodarowania terenów
i nieruchomości,
-
nakazy, zakazy wynikające z planów (studium)
przestrzennego zagospodarowania,
-
umowy i porozumienia w ramach tzw. administracji
zleconej,
-
koncesje,
-
dzierżawa budynków i urządzeń komunalnych,
-
przekształcanie, likwidacja i tworzenie przedsiębiorstw
komunalnych,
-
dotacje i subwencje budżetowe,
-
premie z tytułu tworzenia nowych miejsc pracy,
-
inwestycje publiczne,
-
roboty publiczne organizowane przez organy samorządu terytorialnego,
-
zarządzanie przedsiębiorstwami własnymi gminy
(jednostki i zakłady budżetowe),
-
sprzedaż mienia komunalnego;
2.
narzędzia pośredniego oddziaływania:
-
stawki opłat za lokalne usługi publiczne,
-
umowy i zlecenia,
-
porozumienia o współpracy między samorządami lokalnymi,
-
tworzenie mieszanych spółek lokalnych,
-
doradztwo i obsługa informatyczna przedsiębiorstw,
-
stawki podatków i opłat lokalnych,
-
zwolnienia i ulgi podatkowe,
-
gwarancje kredytowe,
-
kaucje,
-
operacje pożyczkowe,
-
obligacje komunalne.
Organizacja
samorządu terytorialnego zależy przede wszystkim od ukształtowanych tradycji,
uwarunkowań historycznych, a także od czynników politycznych i ekonomicznych.
Struktura
organizacji samorządu terytorialnego w Polsce wyglądała następująco:
I.
po II wojnie światowej – 4 szczeble:
województwo
(14+2) – powiat (270) – gmina (3006) – gromada (39377)
II.
1954 r. – 3 szczeble:
województwo
(17) – powiat (295) – gromada (8790)
III.
1960 r. – 3 szczeble:
województwo
(17) – powiat (322) – gromada (6331)
IV.
01.I.1973 r. – 3 szczeble:
województwo
(17) – powiat (392) – gmina (2365)
V.
01.VI.1975 r. – 2 szczeble:
województwo
(49) – gmina (2070)
VI.
01.I.1999 r. – 3 szczeble:
województwo
(16) – powiat (373 ziemskich i 65 grockich) – gmina (2489)
Gmina wykonuje
zadania własne i zlecone – wynikające z administracji rządowej lub porozumień
gminnych.
Do zadań własnych gminy zalicza
się:
1.
gospodarkę przestrzenną terenami oraz ochronę środowiska naturalnego,
2.
gminne drogi, ulice, mosty, place oraz organizację
ruchu drogowego i lokalnego transportu zbiorowego,
3.
infrastrukturę komunalną i mieszkaniową, kanalizację,
stan sanitarny, zaopatrzenie
w wodę,
4.
ochronę zdrowia, pomoc społeczną, kulturę fizyczną,
rekreację,
5.
kulturę – placówki upowszechniania kultury,
6.
oświatę – szkoły podstawowe, przedszkola, inne
placówki,
7.
targowiska, hale targowe, zieleń, zadrzewienie,
8.
porządek publiczny, ochrona przeciwpożarowa, utrzymanie
obiektów użyteczności publicznej.
W celu wykonywania zadań gmina
może tworzyć jednostki organizacyjne, w tym przedsiębiorstwa, zawierać umowy z
innymi podmiotami lub też realizować je poprzez działalność organów
samorządowych.
Powiat
wykonuje zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie:
1.
edukacji publicznej,
2.
promocji i ochrony zdrowia,
3.
promocji społecznej,
4.
polityki prorodzinnej,
5.
wspierania osób niepełnosprawnych,
6.
transportu i dróg publicznych,
7.
kultury i ochrony dóbr kultury,
8.
kultury fizycznej i turystyki,
9.
geodezji, kartografii i katastru,
10. gospodarki
nieruchomościami,
11. zagospodarowania
przestrzennego i nadzoru budowlanego,
12. gospodarki
wodnej,
13. ochrony
środowiska i przyrody,
14. rolnictwa,
leśnictwa i rybołówstwa śródlądowego,
15. porządku
publicznego i bezpieczeństwa obywateli,
16. ochrony
przeciwpowodziowej, przeciwpożarowej i zapobiegania innym nadzwyczajnym
zagrożeniom życia i zdrowia ludzi oraz środowiska,
17. przeciwdziałania
bezrobociu i aktywizacji lokalnego rynku pracy,
18. ochrony
praw konsumenta,
19. utrzymania
powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów
administracyjnych,
20. obronności,
21. promocji
powiatu,
22. współpracy
z organizacjami pozarządowymi.
Zadania powiatu nie mogą naruszyć
zakresu działania gmin.
Samorząd
wojewódzki określa strategię rozwoju województwa oraz prowadzi politykę rozwoju
województwa. Strategia rozwoju województwa realizowana jest poprzez programy wojewódzkie.
Przy formułowaniu strategii rozwoju województwa i realizacji polityki jego
rozwoju samorząd województwa współpracuje z jednostkami lokalnego samorządu
terytorialnego z obszaru województwa oraz z samorządem gospodarczym i
zawodowym, administracją rządową, szczególnie z wojewodą, innymi województwami,
organami pozarządowymi, szkołami wyższymi i jednostkami naukowo-badawczymi,
organizacjami międzynarodowymi i regionalnymi innych państw, zwłaszcza
sąsiedzkich.
Samorząd
wojewódzki wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim, w szczególności
w zakresie:
1.
edukacji publicznej, w tym szkolnictwa wyższego,
2.
promocji i ochrony zdrowia,
3.
kultury i ochrony jej dóbr,
4.
pomocy społecznej,
5.
polityki prorodzinnej,
6.
modernizacji terenów wiejskich,
7.
zagospodarowania przestrzennego,
8.
ochrony środowiska,
9.
gospodarki wodnej,
10. dróg
publicznych i transportu,
11. kultury
fizycznej i turystyki,
12. ochrony
praw konsumentów,
13. obronności,
14. bezpieczeństwa
publicznego,
15. przeciwdziałania
bezrobociu i aktywizacji lokalnego rynku pracy.
W celu wykonywania zdań
województwo tworzy wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne oraz może
zawierać umowy z innymi podmiotami. Może również zawierać umowy z innymi
województwami oraz jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego
z obszaru województwa w celu
powierzenia prowadzenia zadań publicznych.
W sferze użyteczności publicznej województwo może tworzyć spółki z
ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także przystępować do
takich spółek.
