Czynnikiem przesądzającym o możliwości efektywnego wykonywania obowiązków i uprawnień wynikających z mandatu i racjonalnego udziału w zarządzaniu sprawami gminy jest prawo wglądu do dokumentów urzędowych gminy. Niestety, ani przepisy konstytucyjne ani ustawodawstwo samorządowe nie regulują kompleksowo tego zagadnienia przekazując tę skomplikowaną materię na grunt ewentualnych zapisów w statutach gmin, w regulaminach organów gmin bądź na grunt przyjętego w danej gminie zwyczaju.
Nie wydaje się to optymalnym rozwiązaniem choćby z powodu możliwości woluntarystycznego dysponowania informacjami czy też ich dozowania aż do faktycznego zamknięcia dostępu do nich. Brak jednoznacznych i precyzyjnych unormowań ustawowych zmusza w tym wypadku do posługiwania się dorobkiem orzecznictwa Sądu Najwyższego, który w latach dziewięćdziesiątych kilkakrotnie odnosił się do tej skomplikowanej materii. Nie ma większego znaczenia, że orzeczenia te nie odnoszą się bezpośrednio do instytucji radnych ponieważ problematyka dotyczy szerokiego wachlarza zagadnień związanych z dostępem obywateli do informacji na temat działania instytucji samorządowych. W wyroku ze stycznia 1996 r.[1]
Sąd Najwyższy odniósł się do kwestii, na ile każdy obywatel będący mieszkańcem gminy może żądać wglądu do dokumentacji zarządu gminy powstałej w związku z pełnieniem przez zarząd funkcji organu wykonawczego gminy. Zagadnienie o tyle istotne, że Ustawodawca nie ustanowił dotychczas publicznego prawa podmiotowego powszechnego dostępu do akt powstałych w rezultacie działania organów administracji publicznej.
W szczególności za podstawę roszczenia obywatela o udostępnienie akt nie może być uznany art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych, bowiem powyższy przepis określa jedynie obowiązek pracownika samorządowego, natomiast nie ustanawia kompetencji organu w sprawie udostępniania akt i prawa obywatela do dostępu do akt będących w posiadaniu organu. Należy zatem przyjąć, że obywatel nie może dochodzić realizacji powyższego obowiązku w trybie postępowania administracyjnego łącznie ze skargą do sądu administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że wniosek mieszkańca gminy o udostępnienie dokumentacji zarządu gminy nie może być uwzględniony przez pracownika organu administracji publicznej nawet wówczas, gdy wnioskodawca nie wykaże, że ma w tym interes prawny lub że jest jedynie zainteresowany wglądem do akt zarządu powstałych w następstwie działania zarządu jako organu wykonawczego gminy.
Zgodnie bowiem z treścią art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych wniosek taki nie może być uwzględniony tylko wówczas, gdy sprzeciwiają się temu przepisy prawa. W polskim ustawodawstwie brak jest wprawdzie przepisów gwarantujących obywatelom prawo podmiotowe powszechnego dostępu do akt organów administracji publicznej, lecz nie można równocześnie przyjąć, że istnieje ustawowy zakaz udostępniania obywatelom takich akt. W konsekwencji należy stwierdzić, ze wniosek mieszkańca gminy o udostępnienie akt urzędowych powstałych w związku z pełnieniem przez zarząd funkcji organu wykonawczego (rady) gminy powinien być uwzględniony przez pracownika urzędu, o ile nie sprzeciwiają się temu przepisy prawa.
Za takim stanowiskiem przemawia zarówno szczególny status mieszkańców gminy, którzy z mocy prawa tworzą wspólnotę samorządową, a zatem są zainteresowani posiadaniem informacji o wykonywaniu przez zarząd jego ustawowych kompetencji dotyczących pośrednio lub bezpośrednio, rzeczywiście lub potencjalnie ich interesów prawnych lub faktycznych, a nadto rozwiązania przyjęte w prawie europejskim, które gwarantują obywatelom prawo dostępu do informacji będących w posiadaniu organów administracji publicznej.
W kwestii wyznaczonych art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych granic wykonywania przez pracownika samorządowego obowiązku udostępniania akt zarządu gminy związanych z pełnieniem przez zarząd funkcji organu wykonawczego gminy Sąd Najwyższy jest zdania, że zawarte w tym przepisie sformułowanie "jeżeli prawo tego nie zabrania" nie podlega wykładni rozszerzającej. Należy Zatem przyjąć, że pracownik samorządowy może odmówić mieszkańcowi gminy dostępu do takich akt tylko w przypadku, gdy z przepisów prawa wynika, że udostępnianie niektórych kategorii akt będących w posiadaniu zarządu gminy jest niedopuszczalne.
Nie wymaga uzasadnienia, że uprawnienie przysługujące każdemu obywatelowi wspólnoty samorządowej przysługuje w sposób oczywisty radnemu tej wspólnoty.
Z orzeczeniem z 1996 r. koresponduje inne, wydane w 2000 roku.
W orzeczeniu tym Sąd Najwyższy podkreślił, że ograniczenia prawa do informacji mają różny charakter i stawiają wyżej niektóre dobra od prawa do uzyskiwania informacji. Szczególne ograniczenia zawierają procedury postępowań sądowych (KPK, KPC) czy ogólnego postępowania administracyjnego. Ustawy gwarantują także zachowanie tajemnic zawodowych (np. lekarza, adwokata, dziennikarza), ograniczając tym samym obszar powszechnej dostępności informacji.
Sąd stwierdził, że "przyznawanie" klauzuli tajności nie jest objęte żadną procedurą, nie odnosi się też do jakichś konkretnych podmiotów, a w konsekwencji nie może być z tego tytułu zaskarżane do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ocenie Sądu jeżeli organ samorządowy określi pewien zasób informacji jako "poufny" lub "zastrzeżony", to tylko ten organ lub organ nadrzędny może, lecz nie musi, udostępnić ten zasób, którym może być protokół z zamkniętego posiedzenia.
Rozwinięciem konstytucyjnej zasady jawności życia publicznego są w obowiązującym porządku prawnym przepisy ustaw zwykłych, regulujących w sposób konkretny (i uzupełniający wobec ustawy zasadniczej) określone dziedziny życia publicznego w państwie. Przykładem w tym zakresie mogą być przepisy prawa prasowego, ustawy o samorządzie gminnym (art. 61), ustawy o samorządzie powiatowym (art. 61), ustawy o samorządzie województwa (art. 72), jak również ustawy o finansach publicznych[2].
Z powyższego wynika, że dostęp do dokumentów urzędowych gminy, w tym do akt dokumentujących działalność zarządu gminy powinien mieć każdy radny. Dostęp ten jest jednak ograniczony przepisami prawa, które ustanawiają ochronę tajemnicy państwowej i służbowej, tajemnicy handlowej i innej chronionej ustawą oraz ochronę dóbr osobistych.
Ochrona tajemnicy państwowej i służbowej wynika z przepisów ustawy z 1999 r. o ochronie informacji niejawnych[3]. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy tajemnicą państwową jest informacja niejawna określona w wykazie rodzajów informacji niejawnych, stanowiącym załącznik nr 1[4], której nieuprawnione ujawnienie może spowodować istotne zagrożenie dla podstawowych interesów Rzeczypospolitej Polskiej, a w szczególności dla niepodległości lub nienaruszalności terytorium, interesów obronności, bezpieczeństwa państwa i obywateli, albo narazić te interesy na co najmniej znaczną szkodę. Natomiast tajemnicą służbową jest informacja niejawna nie będąca tajemnicą państwową, uzyskana w związku z czynnościami służbowymi albo wykonywaniem prac zleconych, której nieuprawnione ujawnienie mogłoby narazić na szkodę interes państwa, interes publiczny lub prawnie chroniony interes obywateli albo jednostki organizacyjnej.
Dokumenty zawierające wiadomości stanowiące tajemnicę państwową lub służbową kwalifikuje się ze względu na zawartą w nich treść oraz stosownie do wykazów jako „tajne", „poufne" („tajne specjalnego znaczenia" o szczególnie ważnym znaczeniu dla obronności i bezpieczeństwa państwa).
Nadzór nad ochroną tajemnicy państwowej i służbowej sprawują m.in. wojewodowie w stosunku do organów i jednostek organizacyjnych samorządu terytorialnego. Naczelne i centralne organy państwowe oraz wojewodowie mogą wydawać szczegółowe przepisy normujące tryb i sposób postępowania z wiadomościami stanowiącymi tajemnicę państwową i służbową w jednostkach podległych i nadzorowanych, a także dla organów i jednostek organizacyjnych samorządu terytorialnego, jeżeli wymaga tego charakter ich działalności.
W świetle tego zarząd powinien sporządzić wykaz rodzajów spraw nie podlegających ujawnieniu ze względu na tajemnicę służbową. Informacje o tych sprawach mogą być dostępne tylko dla komisji rewizyjnej. W zasadzie nie podlega udostępnieniu dokumentacja powstająca w związku z załatwianiem spraw indywidualnych zakresu administracji publicznej - a więc objętych zakresem obowiązywania kodeksu postępowania administracyjnego[5].
Ochrona dóbr osobistych wymaga ograniczenia dostępu do dokumentów zawierających dane z tej dziedziny. Do takich dokumentów należą w szczególności: akta osobowe pracowników samorządowych, listy płac, oświadczenia o stanie majątkowym (ustawa antykorupcyjna[6] wyraźnie stanowi, że są one objęte tajemnicą służbową, chyba że składający oświadczenie wyrazi pisemną zgodę na ujawnienie), dane dotyczące stanu majątkowego i wypełniania obowiązków podatkowych przez poszczególnych mieszkańców gminy itp. dokumenty.
Warto zaznaczyć, że informacje zawarte w aktach osobowych, dotyczące sfery życia prywatnego pracownika, są chronione przed ujawnieniem osobom niepowołanym przede wszystkim na podstawie przepisów ustawy o tajemnicy państwowej i służbowej. Powinny być zatem umieszczone w wykazie wiadomości stanowiących tajemnicę służbową. Obowiązek sporządzania takiego wykazu ciąży na kierownikach samorządowych jednostek organizacyjnych.
---
[1] Wyrok Sądu Najwyższego z 11 stycznia 1996 r. SN III ARN 57/95 OSNAP 1996/13/179
[2] Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 czerwca 2000 r. III RN 64/00 OSNAP 2001/6/183
[3] Ustawa z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych. (Dz. U. Nr 11 poz. 95 z dnia 8 lutego 1999 r.)
[4] Ustawa w załączniku wymienia 96 rodzajów informacji zgromadzonych w trzech działach. Są to: 1) Informacje niejawne oznaczone klauzulą "ściśle tajne", 2) Informacje niejawne oznaczone klauzulą "tajne" ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa oraz porządek publiczny, 3) Informacje niejawne oznaczone klauzulą "tajne" ze względu na ważny interes państwa. Załącznik zmieniany był w 2001 r. dwukrotnie: przez art. 1 pkt 36 ustawy z dnia 3 lutego 2001 r. (Dz.U.01.22.247) i przez przez art. 135 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz.U.01.27.298)
[5] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. (tekst jednolity Dz. U. Nr 1071, poz. 98 z 2000 r.) Kwestię tę regulują art. 73 i 74 nakazując umożliwienie stronie przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów, a zatem podmiot nie będący stroną nie może skutecznie domagać się wglądu do akt.
[6] Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.(Dz. U. Nr 106, poz. 679 z dnia 11 września 1997 r.)
