Trzy zasady odnoszące się do funkcjonowania samorządu terytorialnego w Polsce

Konstytucja RP sankcjonuje trzy podstawowe zasady odnoszące się do funkcjonowania samorządu terytorialnego w Polsce. Są to:

a)     zasada pomocniczości;

b)     zasada samodzielności;

c)     zasada domniemania właściwości samorządu terytorialnego.

Pierwsza zasada sformułowana w konstytucji jest adresowana do wszystkich władz publicznych, aby w swych działaniach umacniały uprawnienia obywateli i ich wspólnot. W stosunkach prawnych (art. 166 Konstytucji), jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb swoich mieszkańców. Powiat i województwo, działają na większym obszarze i pełnią funkcję pomocniczą w stosunku do gmin w sensie realizacji zadań o charakterze ponadgminnym. Inny aspekt tej zasady polega na tym, że organy jednostek samorządu terytorialnego wykonują zadania administracji rządowej.

Zasada samodzielności wynika z art. 16 ust. 2 i art. 165 konstytucji. Zgodnie z powyższym jednostki samorządu terytorialnego są samodzielne, a samodzielność ta podlega ochronie sądowej. Jednostki samorządowe są niezależne od organów administracji rządowej (od wojewody), oraz jednostki te (gmina, powiat, województwo) nie są sobie hierarchicznie podporządkowane. Niezależność nie wyklucza możliwości stanowienia o obowiązkach gmin przez powiat, województwo czy też wojewodę.

Zasada domniemania właściwości samorządu terytorialnego została zawarta w art. 163 konstytucji. W oparciu o tą zasadę przyjmuje się, że w przypadku, gdy przepis ustawy nie zastrzega wyraźnie właściwości do załatwienia określonej sprawy dla administracji państwowej, to sprawa ta należy do gestii organów samorządu terytorialnego. Jednocześnie konstytucja zastrzega rozpoznawanie sporów kompetencyjnych pomiędzy organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej. W razie wątpliwości, należy oprzeć się na zasadzie domniemania właściwości gminy – art. 164 ust. 3.

Europejska Karta Samorządu Terytorialnego stanowi, że komunalne korporacje terenowe mają w ramach ustaw prawo zajmowania się wszystkimi sprawami, które nie zostały wyłączone z kompetencji lub przekazane innym organom (art. 4 ust. 2).

Podział terytorialny nie jest tworem stałym. Podlega on rozwojowi i zmianom w zależności od polityki państwa w sferze administracji, gospodarki, kultury itd. Podział nie odpowiadający zmienionym warunkom nie powinien być utrzymywany, gdyż staje się hamulcem rozwoju (jednak zmiany podziału terytorialnego są bardzo kosztowne i dlatego winny być zawsze dokładnie przemyślane, poprzedzone stosownymi badaniami, analizami oraz skonsultowane z miejscowymi społecznościami).

Struktura funkcjonalno-przestrzenna kraju

Poszukiwanie analogii między podziałem terytorialnym, a regionem węzłowym jest ściśle związane z całą strukturą funkcjonalno-przestrzenną kraju. Już dawno wśród regionalistów francuskich pojawiła się idea regionu gospodarczego jako naturalnej jednostki administracyjnej, czyli obszaru stanowiącego zarówno jedność społeczno-gospodarczą jak i administracyjno-polityczną. Regiony administracyjne i planistyczne nie zawsze pokrywają się z wykształconymi i obiektywnie istniejącymi regionami ekonomicznymi, jednak względy pragmatyczne wymagają, aby w długich okresach istniała tendencja do przestrzennego unifikowania się tych dwóch rodzajów regionów (Kuciński, wg Rochmińskiej, 1999). Określenie – które z województw w rzeczywistości odpowiadają istniejącym w polskiej przestrzeni regionom węzłowym może okazać się pewną oceną trafności i słuszności sposobów przeprowadzenia reformy terytorialnej. Tylko silne społecznie i gospodarczo województwa (regiony) dające się utożsamić z funkcjonalnymi obszarami węzłowymi – oparte na dużych aglomeracjach, które poprzez swój potencjał i zasięg oddziaływania wykorzystują walory policentryczności sieci osadniczej – zdolne są do prowadzenia względnie samodzielnej polityki rozwoju; odpowiednio wyposażone instytucjonalnie, w celu przejęcia znaczących uprawnień w ramach decentralizacji władzy; a także zdolne do nawiązania partnerskich kontaktów w wymiarze krajowym i międzynarodowym. Silna pozycja tych regionów tworzy partnerski układ z centrum, nie pozwalający im się przez nie zdominować. Samodzielność regionów kreuje sytuacje konkurencyjności między nimi, a także w układach międzynarodowych (Wysocka, 1998).

W przypadku nowych polskich województw sytuacja jest dość zróżnicowana, jeżeli chodzi o funkcjonowanie ich jako regionów węzłowych. Zważywszy na to, że duże aglomeracje są głównym elementem węzłotwórczym (ogniskiem), a od ich rangi i potencjału zależy wielkość obszaru powiązań między nimi a pozostałymi elementami (głównie osadniczymi) struktury przestrzennej, warto przyjrzeć się mapie przedstawiającej teoretyczne zasięgi grawitacyjnego oddziaływania miast będących ośrodkami wojewódzkimi. Pozwoli to na w miarę obiektywne określenie granic i wielkości tworzonego przez nie obszaru węzłowego, a potem porównanie ich do granic i wielkości wojewódzkich jednostek administracyjnych. Już po krótkiej analizie tej mapy można podzielić ośrodki wojewódzkie na dwie grupy – jedną stanowią miasta, których zasięg oddziaływania jest duży i przekracza granice administracyjne województw (Warszawa, Wrocław, Łódź, Kraków, Gdańsk, Lublin), natomiast drugą grupę miasta o wyraźnie mniejszym zasięgu, który nie dorównuje wielkością województwom (Opole, Kielce, Olsztyn). Oznacza to, że słabe aglomeracje, o małej strefie wpływów, zostały przestrzennie podbudowane kosztem strefy wpływów silnych metropolii tak, aby mogły utworzyć rozsądnej wielkości województwo. O wielkości zasięgu oddziaływania miast nie decyduje tylko ich potencjał, ale w znacznym stopniu także ich położenie względem innych miast. Bliskie sąsiedztwo dużych metropolii powoduje, że muszą one dzielić między siebie niewielki obszar, mimo, iż ich siła grawitacyjna jest bardzo duża (GOP i Kraków). Odwrotnie jest w przypadku rozległych, peryferyjnych terenów, gdzie występują, co prawda, słabe aglomeracje, ale podporządkowujące sobie znaczne obszary (Lublin, Białystok, Rzeszów). Nie zmienia to jednak faktu rzeczywistej wartości ich struktur przestrzennych. Duże metropolie i ich regiony węzłowe, niezależnie jakiej wielkości, opierają się na solidnych podstawach i powiązaniach gospodarczych, stanowiąc istotne ogniwa struktury funkcjonalno-przestrzennej państwa, dlatego utworzenie na ich bazie formalnych regionów administracyjnych (województw) jest sprawą jak najbardziej właściwą. Do województw, które powstały na bazie takich właśnie obszarów węzłowych bezsprzecznie można zaliczyć: mazowieckie, wielkopolskie, śląskie, małopolskie, dolnośląskie, pomorskie, zachodniopomorskie, kujawsko-pomorskie. Aglomeracje o niezbyt dużych potencjałach, ale wypełniające w pewnym sensie lukę w występowaniu wielkich metropolii na obszarach kresowych (peryferyjnych), nie stanowią, wraz z podlegającymi ich wpływom obszarami, większych wielkości w ogólnym potencjale ekonomicznym Polski. Słusznie jednak zostały uwzględnione w ramach osobnych województw (warmińsko-mazurskie, podlaskie, podkarpackie), gdyż porządkują relacje strukturalne na rozległych, pozostających poza działalnością innych dużych centr regionalnych, obszarach kresowych, które w ten sposób mają szansę podnieść swoją rangę i funkcjonalność. Inną natomiast ocenę należy przyznać najmniejszym funkcjonalnym obszarom węzłowym, skupionym wokół wyraźnie słabszych jakościowo i wielkościowo miast (Opole, Zielona Góra i Gorzów Wielkopolski, Kielce), które na dodatek leżą w bliskim sąsiedztwie dużych aglomeracji miejskich, ulegając ich wpływom gospodarczo-funkcjonalnym i dominacji przestrzennej. Taka sytuacja powoduje, że wyróżnione na mapie zasięgi oddziaływania tych miast są w pewnym sensie „autonomiczne” i pod względem wielu zjawisk funkcjonalno-przestrzennych podlegają sąsiednim „nadrzędnym” ośrodkom miejskim. Stąd raczej negatywna ocena inicjatywy powołania województw (opolskiego, świętokrzyskiego i lubuskiego) nie posiadających ani potencjału, ani perspektyw rozwojowych do stworzenia oddzielnych układów strukturalnych, mogących równać się z innymi w kraju.

Ostatecznie można, więc stwierdzić, że na terenie Polski występuje obecnie kilka dominujących regionów węzłowych, odpowiadających województwom, których centrami są największe metropolie miejskie (powyżej 400-500 tys. mieszkańców). Poza nimi występują regiony umiejscowione na peryferiach kraju, w których co prawda układ węzłowych powiązań nie jest jeszcze wyraźny i w pewnym stopniu podlegający wpływom silniejszych jednostek, to jednak ze względu na charakterystyczne relacje przestrzenne mają one szanse wykreować się na typowe regiony węzłowe, w czym z pewnością pomoże im fakt samoistnienia jako województwo. W sąsiedztwie największych układów strukturalnych istnieją jeszcze regiony, które faktycznie wchodzą w skład innych dużych regionów węzłowych, a fakt, że są jednostkami wojewódzkimi może tylko wpływać destabilizująco na ukształtowane od dawna powiązania w strukturach gospodarczych. Tak więc identyfikacja województw jako regionów węzłowych nie okazała się aż tak oczywista, na co główny wpływ ma znaczne zróżnicowanie polskiej struktury funkcjonalno-przestrzennej, zarówno pod względem wielkości potencjału jak i jego jakości.

Jednostki samorządu terytorialnego

Jednostkami samorządu terytorialnego są: gmina, powiat, województwo.

            Zgodnie z art. 1 u.s.g., pod pojęciem gminy należy rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Użyte przez ustawodawcę pojęcie „wspólnoty”, na oznaczenie wszystkich mieszkańców terytorium wyodrębnionego prawnie jako gmina, ma walor kwalifikujący, czego nie można brać dosłownie. Mieszkańcy gminy nie stanowią bowiem wspólnoty w etymologicznym znaczeniu tego słowa. Nie posiadają również wyłącznie wspólnych interesów z gminą jako osobnym podmiotem prawnym. Niemniej elementami kwalifikującymi ich do wspólnoty jest przynależność do niej z mocy samego prawa oraz okoliczności, że przynależność ta nie zależy ani od organów samorządowych, ani też od woli mieszkańców.

            Gmina jest zatem prawnie zorganizowanym terytorialnie związkiem mieszkańców, określonym w ustawie jako wspólnota samorządowa i wyodrębnionym od państwa poprzez nadanie osobowości prawnej.

            Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych (art. 163 konstytucji). Wspólnota samorządowa wykonując zadania publiczne uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przyznaną mu część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zakres tych zadań zależy zawsze od władz centralnych, ponieważ jest określony w drodze ustawy.