podrozdział pracy magisterskiej
Przygotowanie projektu uchwały
budżetowej wraz z objaśnieniami, a także inicjatywa w sprawie zmian tej
uchwały, należą do wyłącznej kompetencji zarządu jednostki samorządu
terytorialnego (gminy). „Przy opracowywaniu projektu budżetu zarząd powinien brać
pod uwagę obowiązujące regulacje prawne, stan i liczbę jednostek
organizacyjnych, potrzeby wyrażane przez mieszkańców, stosowane w danym okresie
ceny i inne dane finansowe, realne możliwości dochodowe, planowane stawki
podatkowe, nałożone na jednostkę samorządu terytorialnego przez ustawy
obowiązkowe zadania własne i zadania zlecone, programy uchwalane przez organ
stanowiący oraz inne istotne okoliczności”[1].
Zarząd gminy przedstawia projekt uchwały
budżetowej wraz z objaśnieniami oraz informację o stanie mienia komunalnego
regionalnej izbie obrachunkowej - w celu
zaopiniowania - oraz radzie gminy najpóźniej do 15 listopada roku
poprzedzającego rok budżetowy.
Opinię regionalnej izby
obrachunkowej o projekcie uchwały budżetowej zarząd gminy obowiązany jest
przedstawić, przed uchwaleniem budżetu, radzie gminy.
Projekt budżetu powinien być dokumentem
przejrzystym, szczegółowym, uwzględniającym podział dochodów i wydatków
budżetowych na działy, rozdziały i paragrafy. Z projektu powinien wynikać zakres
i rodzaj zadań lub programów inwestycyjnych.
„W pracach nad projektem budżetu i
szczegółową analizą jego treści powinny uczestniczyć poszczególne komisje
organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a komisja budżetowa
(komisja finansów) może pełnić rolę koordynatora prac prowadzonych przez
komisje”[2].
Jednak bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego (gminy) organ
stanowiący jednostki (rada gminy) nie może wprowadzić w projekcie uchwały
budżetowej jednostki samorządu terytorialnego zmian powodujących zmniejszenie
dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu
jednostki samorządu terytorialnego.
W terminie 7 dni od dnia przekazania
projektu uchwały budżetowej radzie gminy zarząd gminy przekazuje podległym
jednostkom informacje o niezbędne do opracowania projektów ich planów
finansowych. Jednostki te opracowują projekty planów finansowych w terminie 30
dni od dnia otrzymania danych od zarządu gminy, jednak nie później niż do dnia
22 grudnia.
„W
przypadku, gdy dochody i wydatki państwa
określa ustawa o prowizorium budżetowym, organ stanowiący jednostki samorządu
terytorialnego, na wniosek zarządu może uchwalić prowizorium budżetowe
jednostki samorządu terytorialnego na okres objęty prowizorium budżetowym
państwa”[3].
Budżet gminy uchwala rada gminy przed
rozpoczęciem roku budżetowego (tj. do 31 grudnia roku poprzedzającego rok
budżetowy), a w szczególnie uzasadnionych przypadkach nie później niż do dnia
31 marca roku budżetowego. Do czasu uchwalenia uchwały budżetowej, jednak nie
później niż do 31 marca roku budżetowego, podstawą gospodarki finansowej gminy
jest projekt uchwały budżetowej przedstawiony radzie gminy.
W przypadku nieuchwalenia uchwały
budżetowej przez radę gminy w terminie do 31 marca roku budżetowego, regionalna
izba obrachunkowa w terminie do 30 kwietnia roku budżetowego ustala budżet
gminy w zakresie obowiązkowych zadań własnych oraz zadań zleconych. Do dnia
ustalenia budżetu przez regionalną izbę obrachunkową podstawą gospodarki
finansowej gminy jest projekt budżetu przedłożony przez zarząd gminy.
W myśl art. 124 Ustawy o finansach publicznych „uchwała budżetowa jednostki
samorządu terytorialnego określa:
1)
prognozowane dochody jednostki samorządu terytorialnego
według ważniejszych źródeł
i działów klasyfikacji,
2)
wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego w
podziale na działy i rozdziały klasyfikacji wydatków, z wyodrębnieniem:
a)
wydatków bieżących, w tym w szczególności:
-
wynagrodzeń i pochodnych od wynagrodzeń,
-
dotacji,
-
wydatków na obsługę długu jednostki samorządu
terytorialnego,
-
wydatków z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych
przez jednostkę samorządu terytorialnego,
b)
wydatków majątkowych,
3)
źródła pokrycia deficytu lub przeznaczenia nadwyżki
budżetu jednostki samorządu terytorialnego,
4)
wydatki związane z wieloletnimi programami
inwestycyjnymi, z wyodrębnieniem wydatków na finansowanie poszczególnych
programów,
5)
plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych,
gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i środków specjalnych,
6)
plany przychodów i wydatków funduszy celowych,
7)
upoważnienia dla zarządu jednostki samorządu
terytorialnego do zaciągania długu oraz do spłat zobowiązań jednostki samorządu
terytorialnego,
8)
zakres i kwoty dotacji przedmiotowych,
9)
dochody i wydatki związane z realizacją zadań z zakresu
administracji rządowej i innych zadań zleconych jednostce samorządu
terytorialnego ustawami,
10) dotacje,
11) dochody
i wydatki związane z realizacją zadań wspólnych realizowanych w drodze umów lub
porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego, w budżecie jednostki
samorządu terytorialnego, której powierzono realizację tych zadań”[4].
W uchwale budżetowej gminy określa się
dodatkowo dochody z tytułu wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych
i wydatki na realizację zadań określonych w programie profilaktyki i
rozwiązania problemów alkoholowych.
Uchwała budżetowa gminy może
także określać :
1)
wydatki jednostek pomocniczych gminy,
2)
uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia
gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy.
Gmina nie może prowadzić gospodarki
finansowej bez budżetu określającego szczegółowo granice i kierunki
działalności dla poszczególnych organów i jednostek organizacyjnych samorządu.
Dla istnienia niezbędna jest natomiast uchwała podjęta przez radę gminy.
„Wykonywanie budżetu gminy oznacza
gromadzenie dochodów i dokonywanie wydatków przez wszystkich dysponentów
środków budżetowych gminy, którymi są na ogół: zarząd gminy, na podstawie art.
30 ustawy o samorządzie terytorialnym (jako dysponent pierwszego stopnia), i
jednostki budżetowe, na podstawie art. 15 ust. 1 prawa budżetowego (jako
dysponent trzeciego stopnia). Na szczeblu samorządu terytorialnego dysponent
środków budżetowych drugiego stopnia raczej nie występuje”[5].
Za prawidłowe wykonanie budżetu gminy
odpowiada jej zarząd. W terminie 21 dni od dnia uchwalenia uchwały budżetowej
zarząd gminy:
1)
opracowuje układ wykonawczy budżetu gminy,
2)
przekazuje podległym jednostkom informacje o
ostatecznych kwotach dochodów
i wydatków tych jednostek oraz wysokości
dotacji i wpłat do budżetu,
3)
opracowuje plan finansowy zadań z zakresu administracji
rządowej oraz innych zadań
zleconych gminie ustawami, przyjmując
jako podstawę dla tego planu kwotę dotacji
przyznanych na ten cel w danym roku budżetowym
oraz wielkość dochodów związanych
z realizacją tych zadań, które podlegają
przekazaniu do budżetu państwa.
Jednostki organizacyjne gminy zobowiązane
są dostosować projekty swych planów finansowych do uchwały budżetowej, a
następnie działać zgodnie z tymi planami. Kierownik jednostki budżetowej gminy
może, w celu realizacji zadań, zaciągać zobowiązania pieniężne do wysokości
kwot wydatków określonych w zatwierdzonym planie finansowym jednostki.
„Stosownie do art. 29 ustawy z dnia 26 listopada
1998r. o finansach publicznych, zarząd jednostki samorządu terytorialnego
opracowuje harmonogram realizacji dochodów i wydatków budżetu jednostki
samorządu terytorialnego. Opracowanie harmonogramu ma na celu usprawnienie
procesów związanych z gospodarowaniem dochodami i racjonalnym dokonywaniem
wydatków.
Harmonogram ten powinien być opracowany na
okresy miesięczne, a najdłuższym okresem, na który może być opracowany
harmonogram, jest kwartał, z uwagi na konieczność zachowania między innymi procedur
wynikających z ustawy z dnia 10 czerwca 1994r.
o zamówieniach publicznych. Za
opracowanie harmonogramu odpowiedzialny jest zarząd gminy, który w
przedmiotowej sprawie powinien podjąć uchwałę”[6].
Zarząd gminy
realizuje zadania, w tym także wykonuje budżet, przy pomocy urzędu gminy
(podzielonego z reguły na odpowiednie wydziały i jednostki wewnętrzne).
Ogólny nadzór nad realizacją dochodów i
wydatków budżetu gminy, określonych uchwałą budżetową, sprawuje zarząd gminy.
Może on w toku wykonywania budżetu – po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji
właściwej do spraw budżetu – dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków
budżetu gminy.
Zarząd może więc dokonywać:
1)
zmian planu dochodów i wydatków związanych z
wprowadzanymi w trakcie roku budżetowego zmianami kwot dotacji celowych
przekazywanych z budżetu państwa oraz
z budżetów innych jednostek samorządu
terytorialnego,
2)
przeniesień wydatków z rezerw budżetowych, zgodnie z
planowanym przeznaczeniem wydatków,
3)
zmian w planie dochodów gminy, wynikających ze zmian
kwot subwencji w wyniku podziału rezerw.
Rada gminy może też upoważnić zarząd gminy
do dokonywania innych zmian w planie wydatków (z wyłączeniem przeniesień
wydatków między działami) oraz do przekazania niektórych uprawnień w zakresie
dokonywania przeniesień planowanych wydatków innym jednostkom organizacyjnym
gminy.
Zarząd gminy może, po uzyskaniu pozytywnej
opinii komisji właściwej do spraw budżetu, przenieść zablokowane kwoty wydatków
do rezerwy celowej, z tym że decyzje o przeznaczeniu tych środków podejmuje
rada gminy.
Zgodnie z art. 133 ust. 1 Ustawy o finansach publicznych
„czynności prawnych polegających na zaciąganiu kredytów i pożyczek oraz
udzielaniu poręczeń i gwarancji oraz emisji papierów wartościowych dokonują
dwaj członkowie zarządu wskazani w uchwale przez zarząd. Dla ważności tych
czynności konieczna jest kontrasygnata skarbnika jednostki samorządu
terytorialnego”[7].
Skarbnik jest głównym księgowym budżetu i spełnia istotną rolę w procesie
wykonywania budżetu.
Z czynności prawnych podejmowanych przez
gminę powstają z reguły zobowiązania pieniężne znajdujące swe odzwierciedlenie
w budżecie. Bez kontrasygnaty (podpisu) skarbnika czynność prawna rodząca
zobowiązania pieniężne gminy nie może dojść do skutku. Skarbnik kontroluje więc
zarówno legalność czynności, jak i jej budżetowe zabezpieczenie.
„Złożenie podpisu przez głównego
księgowego na dokumencie oznacza, że:
1)
sprawdził, iż operacja została uznana przez właściwych
rzeczowo pracowników za prawidłową pod względem merytorycznym,
2)
nie zgłasza zastrzeżeń do legalności operacji i
rzetelności dokumentu, w którym operacja ta została ujęta,
3)
posiada środki finansowe na pokrycie zobowiązań
wynikających z operacji gospodarczych oraz operacja mieści się w planie budżetu
lub planie finansowym,
4)
stwierdził formalno-rachunkową prawidłowość dokumentu
dotyczącego tej operacji”[8].
Dyspozycja środkami pieniężnymi gminy jest
oddzielona od jej kasowego wykonania. Dysponowanie środkami budżetowymi na
określone cele należy więc do kompetencji uprawnionych osób (np. zarządu gminy,
kierowników jednostek organizacyjnych), natomiast pieniężno-rozliczeniowe
wykonanie tych dyspozycji staje się
z reguły czynnością odpowiedniego
banku.
Bankową obsługę budżetu gminy, polegającą
na prowadzeniu rachunku bankowego budżetu gminy, rachunków bankowych jednostek
organizacyjnych i innych rachunków, wykonuje bank wybrany przez radę gminy w
trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych. Zasady wykonywania
obsługi bankowej określa umowa zawarta między zarządem gminy a bankiem.
„...gminy, w których bankowa
obsługę budżetu wykonuje jeden bank, mogą kontynuować obsługę bankową na
podstawie dotychczasowej umowy w tej sprawie zawartej między zarządem gminy a
bankiem zgodnie z uchwałą rady w tym zakresie. Jeżeli bankowa obsługa budżetu
nie jest wykonywana przez bank, to gmina ma obowiązek określenia jednego banku,
który będzie prowadził obsługę budżetu tej gminy. Przy wyborze banku konieczne
jest zachowanie procedur wynikających z ustawy o zamówieniach publicznych.
Pragnę podkreślić, że wolne środki budżetowe można lokować na rachunkach w
wybranych przez gminę bankach, stosownie do art. 134 ust. 3 ustawy o finansach
publicznych”[9].
Stan środków na rachunku bankowym budżetu
gminy ulega ciągłej zmianie, gdyż stale dokonywane są wpłaty poszczególnych
dochodów budżetowych na ten rachunek i ciągle dokonywane są wydatki określone w
budżecie, obciążające ten rachunek.
Stan środków budżetowych na
rachunku bankowym jest przedmiotem stałej oceny ze strony organów gminy i
pracowników wykonujących budżet (w szczególności skarbnika).
Informację o przebiegu wykonania budżetu
gminy za pierwsze półrocze zarząd gminy przedstawia radzie gminy i regionalnej
izbie obrachunkowej w terminie do dnia 31 sierpnia.
Natomiast sprawozdanie roczne z wykonania
budżetu gminy, zawierające zestawienie dochodów i wydatków, wynikające z
zamknięć rachunków budżetu gminy, zarząd przedstawia radzie gminy w terminie do
dnia 31 marca następnego roku (w szczegółowości nie mniejszej niż w uchwale
budżetowej) oraz przesyła regionalnej izbie obrachunkowej.
Rada gminy rozpatruje
sprawozdanie z wykonania budżetu w terminie do dnia 30 kwietnia roku następnego
po roku sprawozdawczym i podejmuje uchwałę w sprawie udzielenia absolutorium
zarządowi gminy. Uchwała rady gminy w sprawie nieudzielenia zarządowi absolutorium
jest równoznaczna ze złożeniem wniosku o odwołanie zarządu, chyba że po
zakończeniu roku budżetowego zarząd gminy został odwołany z innej przyczyny.
Rada gminy rozpoznaje sprawę odwołania zarządu z powodu nieudzielenia
absolutorium na sesji, która zwoływana jest nie wcześniej niż po upływie 14 dni
od podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia zarządowi absolutorium.
Rada gminy powinna zapoznać się z
:
1)
opinią komisji rewizyjnej w sprawie wykonania budżetu
gminy,
2)
opinią o wniosku komisji rewizyjnej w sprawie
absolutorium wydaną przez regionalną izbę obrachunkową,
3)
uchwałą kolegium regionalnej izby obrachunkowej w
sprawie uchwały rady gminy
o nieudzieleiu zarządowi absolutorium (o
ile uchwała taka została przez kolegium
podjęta).
Po zapoznaniu się z
powyższymi opiniami i uchwałą kolegium regionalnej izby obrachunkowej, a także
po wysłuchaniu wyjaśnień zarządu, rada gminy w tajnym głosowaniu może odwołać
zarząd bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady.
[1] A. Borodo Finanse publiczne w świetle regulacji prawnych,
Wydawnictwo Prawnicze LEX, Sopot 1999,s. 149-150
[2] A. Borodo Finanse publiczne w świetle regulacji
prawnych, Wydawnictwo Prawnicze LEX, Sopot 1999,s. 151
[3] Ustawa z dnia 26 listopada
1998r. o finansach publicznych, Dz. U. 1998, nr 155, poz. 1014
[4] Ustawa z dnia 26 listopada
1998r. o finansach publicznych, Dz. U. 1998, nr 155, poz. 1014
[5] F. Firmuga Naruszenie dyscypliny budżetowej przy wykonywaniu budżetów gmin w
„Finanse komunalne” nr 1, Dwumiesięcznik Izb Obrachunkowych, Warszawa 1998 s.
36
[6] H. Wasilewska-Trenkner Zmiany budżetów gmin w trybie ustawy o
finansach publicznych w „Serwis Administracyjno-Samorządowy” nr 4, Warszawa
1999, s. 7
[7] Ustawa z dnia 26 listopada
1998r. o finansach publicznych, Dz. U. 1998, nr 155, poz. 1014
[8] A. Borodo Finanse publiczne w świetle regulacji
prawnych, Wydawnictwo Prawnicze LEX, Sopot 1999,s. 161
[9] H. Wasilewska-Trenkner Zmiany budżetów gmin w trybie ustawy o
finansach publicznych w „Serwis Administracyjno-Samorządowy” nr 4, Warszawa
1999, s. 7
