czwartek, 14 maja 2020

Proces tworzenia i realizacji budżetu gminy

podrozdział pracy magisterskiej


Przygotowanie projektu uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami, a także inicjatywa w sprawie zmian tej uchwały, należą do wyłącznej kompetencji zarządu jednostki samorządu terytorialnego (gminy). „Przy opracowywaniu projektu budżetu zarząd powinien brać pod uwagę obowiązujące regulacje prawne, stan i liczbę jednostek organizacyjnych, potrzeby wyrażane przez mieszkańców, stosowane w danym okresie ceny i inne dane finansowe, realne możliwości dochodowe, planowane stawki podatkowe, nałożone na jednostkę samorządu terytorialnego przez ustawy obowiązkowe zadania własne i zadania zlecone, programy uchwalane przez organ stanowiący oraz inne istotne okoliczności”[1].
     Zarząd gminy przedstawia projekt uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami oraz informację o stanie mienia komunalnego regionalnej izbie obrachunkowej -  w celu zaopiniowania - oraz radzie gminy najpóźniej do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy.
Opinię regionalnej izby obrachunkowej o projekcie uchwały budżetowej zarząd gminy obowiązany jest przedstawić, przed uchwaleniem budżetu, radzie gminy.
     Projekt budżetu powinien być dokumentem przejrzystym, szczegółowym, uwzględniającym podział dochodów i wydatków budżetowych na działy, rozdziały i paragrafy. Z projektu powinien wynikać zakres i rodzaj zadań lub programów inwestycyjnych.
     „W pracach nad projektem budżetu i szczegółową analizą jego treści powinny uczestniczyć poszczególne komisje organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a komisja budżetowa (komisja finansów) może pełnić rolę koordynatora prac prowadzonych przez komisje”[2]. Jednak bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego (gminy) organ stanowiący jednostki (rada gminy) nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego.
     W terminie 7 dni od dnia przekazania projektu uchwały budżetowej radzie gminy zarząd gminy przekazuje podległym jednostkom informacje o niezbędne do opracowania projektów ich planów finansowych. Jednostki te opracowują projekty planów finansowych w terminie 30 dni od dnia otrzymania danych od zarządu gminy, jednak nie później niż do dnia 22 grudnia.
     „W przypadku, gdy dochody i  wydatki państwa określa ustawa o prowizorium budżetowym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, na wniosek zarządu może uchwalić prowizorium budżetowe jednostki samorządu terytorialnego na okres objęty prowizorium budżetowym państwa”[3].
     Budżet gminy uchwala rada gminy przed rozpoczęciem roku budżetowego (tj. do 31 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy), a w szczególnie uzasadnionych przypadkach nie później niż do dnia 31 marca roku budżetowego. Do czasu uchwalenia uchwały budżetowej, jednak nie później niż do 31 marca roku budżetowego, podstawą gospodarki finansowej gminy jest projekt uchwały budżetowej przedstawiony radzie gminy.
    W przypadku nieuchwalenia uchwały budżetowej przez radę gminy w terminie do 31 marca roku budżetowego, regionalna izba obrachunkowa w terminie do 30 kwietnia roku budżetowego ustala budżet gminy w zakresie obowiązkowych zadań własnych oraz zadań zleconych. Do dnia ustalenia budżetu przez regionalną izbę obrachunkową podstawą gospodarki finansowej gminy jest projekt budżetu przedłożony przez zarząd gminy.
     W myśl art. 124 Ustawy o finansach publicznych „uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego określa:
1)      prognozowane dochody jednostki samorządu terytorialnego według ważniejszych źródeł
      i działów klasyfikacji,
2)      wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego w podziale na działy i rozdziały klasyfikacji wydatków, z wyodrębnieniem:
a)      wydatków bieżących, w tym w szczególności:
-          wynagrodzeń i pochodnych od wynagrodzeń,
-          dotacji,
-          wydatków na obsługę długu jednostki samorządu terytorialnego,
-          wydatków z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego,
b)      wydatków majątkowych,
3)      źródła pokrycia deficytu lub przeznaczenia nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego,
4)      wydatki związane z wieloletnimi programami inwestycyjnymi, z wyodrębnieniem wydatków na finansowanie poszczególnych programów,
5)      plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i środków specjalnych,
6)      plany przychodów i wydatków funduszy celowych,
7)      upoważnienia dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego do zaciągania długu oraz do spłat zobowiązań jednostki samorządu terytorialnego,
8)      zakres i kwoty dotacji przedmiotowych,
9)      dochody i wydatki związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego ustawami,
10)  dotacje,
11)  dochody i wydatki związane z realizacją zadań wspólnych realizowanych w drodze umów lub porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego, w budżecie jednostki samorządu terytorialnego, której powierzono realizację tych zadań”[4].
     W uchwale budżetowej gminy określa się dodatkowo dochody z tytułu wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych i wydatki na realizację zadań określonych w programie profilaktyki i rozwiązania problemów alkoholowych.
Uchwała budżetowa gminy może także określać :
1)      wydatki jednostek pomocniczych gminy,
2)      uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy.
     Gmina nie może prowadzić gospodarki finansowej bez budżetu określającego szczegółowo granice i kierunki działalności dla poszczególnych organów i jednostek organizacyjnych samorządu. Dla istnienia niezbędna jest natomiast uchwała podjęta przez radę gminy.
     „Wykonywanie budżetu gminy oznacza gromadzenie dochodów i dokonywanie wydatków przez wszystkich dysponentów środków budżetowych gminy, którymi są na ogół: zarząd gminy, na podstawie art. 30 ustawy o samorządzie terytorialnym (jako dysponent pierwszego stopnia), i jednostki budżetowe, na podstawie art. 15 ust. 1 prawa budżetowego (jako dysponent trzeciego stopnia). Na szczeblu samorządu terytorialnego dysponent środków budżetowych drugiego stopnia raczej nie występuje”[5].
    Za prawidłowe wykonanie budżetu gminy odpowiada jej zarząd. W terminie 21 dni od dnia uchwalenia uchwały budżetowej zarząd gminy:
1)      opracowuje układ wykonawczy budżetu gminy,
2)      przekazuje podległym jednostkom informacje o ostatecznych kwotach dochodów
      i wydatków tych jednostek oraz wysokości dotacji i wpłat do budżetu,
3)      opracowuje plan finansowy zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań
      zleconych gminie ustawami, przyjmując jako podstawę dla tego planu kwotę dotacji
      przyznanych na ten cel w danym roku budżetowym oraz wielkość dochodów związanych
      z realizacją tych zadań, które podlegają przekazaniu do budżetu państwa.
     Jednostki organizacyjne gminy zobowiązane są dostosować projekty swych planów finansowych do uchwały budżetowej, a następnie działać zgodnie z tymi planami. Kierownik jednostki budżetowej gminy może, w celu realizacji zadań, zaciągać zobowiązania pieniężne do wysokości kwot wydatków określonych w zatwierdzonym planie finansowym jednostki.
     „Stosownie do art. 29 ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych, zarząd jednostki samorządu terytorialnego opracowuje harmonogram realizacji dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Opracowanie harmonogramu ma na celu usprawnienie procesów związanych z gospodarowaniem dochodami i racjonalnym dokonywaniem wydatków.
     Harmonogram ten powinien być opracowany na okresy miesięczne, a najdłuższym okresem, na który może być opracowany harmonogram, jest kwartał, z uwagi na konieczność zachowania między innymi procedur wynikających z ustawy z dnia 10 czerwca 1994r.
o zamówieniach publicznych. Za opracowanie harmonogramu odpowiedzialny jest zarząd gminy, który w przedmiotowej sprawie powinien podjąć uchwałę”[6].
Zarząd gminy realizuje zadania, w tym także wykonuje budżet, przy pomocy urzędu gminy (podzielonego z reguły na odpowiednie wydziały i jednostki wewnętrzne).
     Ogólny nadzór nad realizacją dochodów i wydatków budżetu gminy, określonych uchwałą budżetową, sprawuje zarząd gminy. Może on w toku wykonywania budżetu – po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji właściwej do spraw budżetu – dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu gminy.
     Zarząd może więc dokonywać:
1)      zmian planu dochodów i wydatków związanych z wprowadzanymi w trakcie roku budżetowego zmianami kwot dotacji celowych przekazywanych z budżetu państwa oraz
      z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego,
2)      przeniesień wydatków z rezerw budżetowych, zgodnie z planowanym przeznaczeniem wydatków,
3)      zmian w planie dochodów gminy, wynikających ze zmian kwot subwencji w wyniku podziału rezerw.
     Rada gminy może też upoważnić zarząd gminy do dokonywania innych zmian w planie wydatków (z wyłączeniem przeniesień wydatków między działami) oraz do przekazania niektórych uprawnień w zakresie dokonywania przeniesień planowanych wydatków innym jednostkom organizacyjnym gminy.
     Zarząd gminy może, po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji właściwej do spraw budżetu, przenieść zablokowane kwoty wydatków do rezerwy celowej, z tym że decyzje o przeznaczeniu tych środków podejmuje rada gminy.
     Zgodnie z art. 133 ust. 1 Ustawy o finansach publicznych „czynności prawnych polegających na zaciąganiu kredytów i pożyczek oraz udzielaniu poręczeń i gwarancji oraz emisji papierów wartościowych dokonują dwaj członkowie zarządu wskazani w uchwale przez zarząd. Dla ważności tych czynności konieczna jest kontrasygnata skarbnika jednostki samorządu terytorialnego”[7]. Skarbnik jest głównym księgowym budżetu i spełnia istotną rolę w procesie wykonywania budżetu.
     Z czynności prawnych podejmowanych przez gminę powstają z reguły zobowiązania pieniężne znajdujące swe odzwierciedlenie w budżecie. Bez kontrasygnaty (podpisu) skarbnika czynność prawna rodząca zobowiązania pieniężne gminy nie może dojść do skutku. Skarbnik kontroluje więc zarówno legalność czynności, jak i jej budżetowe zabezpieczenie.
„Złożenie podpisu przez głównego księgowego na dokumencie oznacza, że:
1)      sprawdził, iż operacja została uznana przez właściwych rzeczowo pracowników za prawidłową pod względem merytorycznym,
2)      nie zgłasza zastrzeżeń do legalności operacji i rzetelności dokumentu, w którym operacja ta została ujęta,
3)      posiada środki finansowe na pokrycie zobowiązań wynikających z operacji gospodarczych oraz operacja mieści się w planie budżetu lub planie finansowym,
4)      stwierdził formalno-rachunkową prawidłowość dokumentu dotyczącego tej operacji”[8].
     Dyspozycja środkami pieniężnymi gminy jest oddzielona od jej kasowego wykonania. Dysponowanie środkami budżetowymi na określone cele należy więc do kompetencji uprawnionych osób (np. zarządu gminy, kierowników jednostek organizacyjnych), natomiast pieniężno-rozliczeniowe wykonanie tych dyspozycji staje się
z reguły czynnością odpowiedniego banku.
     Bankową obsługę budżetu gminy, polegającą na prowadzeniu rachunku bankowego budżetu gminy, rachunków bankowych jednostek organizacyjnych i innych rachunków, wykonuje bank wybrany przez radę gminy w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych. Zasady wykonywania obsługi bankowej określa umowa zawarta między zarządem gminy a bankiem.
„...gminy, w których bankowa obsługę budżetu wykonuje jeden bank, mogą kontynuować obsługę bankową na podstawie dotychczasowej umowy w tej sprawie zawartej między zarządem gminy a bankiem zgodnie z uchwałą rady w tym zakresie. Jeżeli bankowa obsługa budżetu nie jest wykonywana przez bank, to gmina ma obowiązek określenia jednego banku, który będzie prowadził obsługę budżetu tej gminy. Przy wyborze banku konieczne jest zachowanie procedur wynikających z ustawy o zamówieniach publicznych. Pragnę podkreślić, że wolne środki budżetowe można lokować na rachunkach w wybranych przez gminę bankach, stosownie do art. 134 ust. 3 ustawy o finansach publicznych”[9].
     Stan środków na rachunku bankowym budżetu gminy ulega ciągłej zmianie, gdyż stale dokonywane są wpłaty poszczególnych dochodów budżetowych na ten rachunek i ciągle dokonywane są wydatki określone w budżecie, obciążające ten rachunek.
Stan środków budżetowych na rachunku bankowym jest przedmiotem stałej oceny ze strony organów gminy i pracowników wykonujących budżet (w szczególności skarbnika).
     Informację o przebiegu wykonania budżetu gminy za pierwsze półrocze zarząd gminy przedstawia radzie gminy i regionalnej izbie obrachunkowej w terminie do dnia 31 sierpnia.
     Natomiast sprawozdanie roczne z wykonania budżetu gminy, zawierające zestawienie dochodów i wydatków, wynikające z zamknięć rachunków budżetu gminy, zarząd przedstawia radzie gminy w terminie do dnia 31 marca następnego roku (w szczegółowości nie mniejszej niż w uchwale budżetowej) oraz przesyła regionalnej izbie obrachunkowej.
Rada gminy rozpatruje sprawozdanie z wykonania budżetu w terminie do dnia 30 kwietnia roku następnego po roku sprawozdawczym i podejmuje uchwałę w sprawie udzielenia absolutorium zarządowi gminy. Uchwała rady gminy w sprawie nieudzielenia zarządowi absolutorium jest równoznaczna ze złożeniem wniosku o odwołanie zarządu, chyba że po zakończeniu roku budżetowego zarząd gminy został odwołany z innej przyczyny. Rada gminy rozpoznaje sprawę odwołania zarządu z powodu nieudzielenia absolutorium na sesji, która zwoływana jest nie wcześniej niż po upływie 14 dni od podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia zarządowi absolutorium.
Rada gminy powinna zapoznać się z :
1)      opinią komisji rewizyjnej w sprawie wykonania budżetu gminy,
2)      opinią o wniosku komisji rewizyjnej w sprawie absolutorium wydaną przez regionalną izbę obrachunkową,
3)      uchwałą kolegium regionalnej izby obrachunkowej w sprawie uchwały rady gminy
      o nieudzieleiu zarządowi absolutorium (o ile uchwała taka została przez kolegium
      podjęta).
     Po zapoznaniu się z powyższymi opiniami i uchwałą kolegium regionalnej izby obrachunkowej, a także po wysłuchaniu wyjaśnień zarządu, rada gminy w tajnym głosowaniu może odwołać zarząd bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady.


[1] A. Borodo Finanse publiczne w świetle regulacji prawnych, Wydawnictwo Prawnicze LEX, Sopot 1999,s. 149-150
[2] A. Borodo Finanse publiczne w świetle regulacji prawnych, Wydawnictwo Prawnicze LEX, Sopot 1999,s. 151
[3] Ustawa z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych, Dz. U. 1998, nr 155, poz. 1014
[4] Ustawa z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych, Dz. U. 1998, nr 155, poz. 1014
[5]  F. Firmuga Naruszenie dyscypliny budżetowej przy wykonywaniu budżetów gmin w „Finanse komunalne” nr 1, Dwumiesięcznik Izb Obrachunkowych, Warszawa 1998 s. 36
[6] H. Wasilewska-Trenkner Zmiany budżetów gmin w trybie ustawy o finansach publicznych w „Serwis Administracyjno-Samorządowy” nr 4, Warszawa 1999, s. 7
[7] Ustawa z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych, Dz. U. 1998, nr 155, poz. 1014
[8] A. Borodo Finanse publiczne w świetle regulacji prawnych, Wydawnictwo Prawnicze LEX, Sopot 1999,s. 161
[9] H. Wasilewska-Trenkner Zmiany budżetów gmin w trybie ustawy o finansach publicznych w „Serwis Administracyjno-Samorządowy” nr 4, Warszawa 1999, s. 7

Brak komentarzy:

Prześlij komentarz