Wybory 11 października 1998 roku

Wybory 11 października 1998 roku zamknęły formalnie etap przejściowy, w którym stare struktury zarządzania krajem związane z gospodarką centralnie planowaną nakładały się na nowe, dostosowywane do gospodarki rynkowej i umacniających się struktur demokratycznych. Od 1 stycznia 1999 roku Polska wchodzi w okres konsolidacji i krystalizacji nowych struktur zarządzania państwem. Ogólne ramy tych struktur tworzy trójstopniowy podział terytorialny kraju na gminy, powiaty i województwa (Wysocka, 1998).

W najistotniejszym swoim wymiarze reforma administracyjna kraju, polegała na przekazaniu utworzonej w tym celu jednostce samorządu terytorialnego zadań o charakterze regionalnym. W dawnym układzie regionalnym niewielka ich część leżała w zakresie działania ówczesnych województw, część stanowiła zadania terenowej administracji specjalnej, część zaś wykonywana była przez centralne organy administracji rządowej. Zmiana tego stanu w procesie reformy administracyjno-terytorialnej stanowiła wymóg konstytucyjny (art. 164 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 2 Konstytucji RP), prawnie potwierdzający wymagania społeczeństwa w ramach dynamicznie rozwijającego się państwa (Kulesza, 1998).

U podstaw formułowania kryteriów podziału terytorialnego kraju leżała analiza wad obecnego systemu 49 województw, jak i zdefiniowanie celów reformy administracji publicznej. Granice dawnych województw zostały w 1975 roku wyznaczone w sposób arbitralny, bez uwzględnienia wytworzonych w procesie historycznym więzi społecznych czy osadniczych. W znacznej większości jednostki te były małe i słabe, a ich potencjał ekonomiczny był bardzo zróżnicowany. W przypadku upodmiotowienia takich województw nie byłyby one często w stanie prowadzić w oparciu o własny potencjał gospodarczy, ludnościowy, intelektualny (innowacyjny) czy kulturalny skutecznej polityki regionalnej – polityki, która służyłaby interesowi państwa, a nie tylko konkurującym ze sobą interesom lokalnym.

Tak więc prawie żadne z istniejących województw nie jest na tyle duże, aby móc funkcjonować w obecnych granicach w nowym podziale terytorialnym. Żadne nie jest bowiem na tyle silne, by przejąć z centrum kompetencje niezbędne do prowadzenia skutecznej polityki regionalnej, w związku z tym zapewnić realizację konstytucyjnego kierunku decentralizacji administracji publicznej (zmniejszenia uprawnień centrum).

O niedostatecznej funkcjonalności poprzedniego podziału może dodatkowo świadczyć fakt, że podział z przed roku 1975, uwzględniający powiaty, istnieje nadal – tak w świadomości obywateli, jak i w układzie instytucjonalnym (urzędy rejonowe, sądy, prokuratury, organy administracji specjalnych), co z jednej strony dowodzi jego zakorzenienia, a z drugiej – niefunkcjonalności rozwiązań przyjętych w 1975 roku.

Według raportu końcowego Programu Reformy Administracji Publicznej Instytutu Spraw Publicznych (Gilowska, 1998, s. 6) najistotniejsze wady poprzedniego podziału terytorialnego kraju na 49 województw wynikają z faktu, iż:

· województwa nie stanowią jednostek terytorialnych, które można określić mianem regionu w znaczeniu geograficznym, przestrzennym, historycznym. Wynika to między innymi ze zbyt małych rozmiarów obecnych województw, zbyt małej liczby ich mieszkańców i całkowicie arbitralnego wytyczenia granic;

· województwa nie dysponują porównywalnymi potencjałami rozwojowymi; obok województw silnych ekonomicznie istnieją takie, które nie posiadają zasobów niezbędnych do samodzielnego rozwoju;

· województwa nie mają żadnych instrumentów realizacji polityki intraregionalnej (wewnątrzregionalnej), np. własnego budżetu;

· województwa nie posiadają ciał przedstawicielskich, dysponujących mandatem do prowadzenia własnej polityki regionalnej, a wojewoda jest jedynie reprezentantem rządu centralnego i nie może pełnić roli autentycznego gospodarza regionu;

· rząd centralny nie może prowadzić prawdziwej polityki międzyregionalnej, a to ze względu na brak podmiotu oddziaływania, czyli odrębnej osoby prawa publicznego konstytuującej region, a także z powodu braku mechanizmów prawnych, umożliwiających koordynację działań poszczególnych resortów wobec regionów. Utworzenie w 1997 roku Komitetu Regionalnego Rady Ministrów nie stanowi rozwiązania ustrojowego, wskazuje jedynie na konieczność prowadzenia przez rząd polityki interregionalnej.

Z dokonanej powyżej diagnozy poprzedniego terytorialnego systemu administracyjnego wynikają główne cele jego reformy, w tym w szczególności segmentu wojewódzkiego. Należą do nich według raportu ISP (Gilowska, 1998, s. 24):

· zwiększenie sterowalności państwa poprzez przeniesienie wielu zadań i kompetencji z centrum do województw i tym samym skupienie aktywności władz centralnych na kwestiach strategicznych,

· uporządkowanie systemu terytorialnego poprzez stworzenie jednostek samorządu terytorialnego (dużych województw) – podmiotów prawa publicznego, zdolnych do prowadzenia polityki regionalnej i wykonywania tych zadań ponadlokalnych, które równocześnie nie mają charakteru ogólnopaństwowego i nie obejmują całego kraju; ich znaczenie wzrasta i podołanie im będzie stanowiło jedno z głównych wyzwań początku przyszłego stulecia,

· zmiana systemu finansów publicznych, w szczególności poprzez zmianę relacji między sumą budżetów samorządu terytorialnego a PKB,

· budowa demokratycznych instytucji społeczeństwa obywatelskiego na wszystkich stopniach zasadniczego podziału terytorialnego kraju: w gminie, powiecie i województwie; oznacza to wprowadzenie w nowym województwie reprezentacji społeczności regionalnej, wybieranej w wyborach bezpośrednich,

· przystosowanie organizacji terytorialnej kraju i struktur samorządu terytorialnego do standardów Unii Europejskiej, co umożliwi wykorzystanie instrumentów prawnych i ekonomicznych wypracowanych przez Unię, a służących rozwojowi regionalnemu i współpracy międzyregionalnej.

Konieczność wykreowania nowego rządowo-samorządowego województwa zmusiła do określenia optymalnych zasad i kryteriów, na których opierać się miało wytyczenia jego granic. Kształt województwa powinien odpowiadać najważniejszemu wobec wszystkich kryteriów – kryterium interesu państwowego. Tylko duże województwa, w których wpływ czynnika lokalnego równoważony jest pozycją silnego ustrojowo i kompetencyjnie wojewody, są w stanie interes ten realizować.

Tworzenie mapy województw przebiegać powinno z uwzględnieniem następujących kryteriów (Kulesza, 1998, s. 7):

- funkcjonalnego,

- bezpieczeństwa zbiorowego – wewnętrznego i zewnętrznego,

- consensusu społecznego,

- geograficzno-przyrodniczego (ekologicznego),

- dostosowania do standardów europejskich,

- kulturowo-historycznego,

- polskiej racji stanu.

Ze względu na temat niniejszej pracy największą wagę należy położyć na kryterium funkcjonalne. Województwo-region stanowi terytorium działania dwóch podmiotów władzy publicznej. Z jednej strony, występuje tu wojewoda reprezentujący rząd i stojący na straży interesu państwa, z drugiej zaś, samorząd wojewódzki. O ile samorząd wojewódzki odpowiedzialny jest za prowadzenie skutecznej polityki regionalnej, o tyle wojewoda, wyposażony w zespoloną administrację rządową, przede wszystkim odpowiada za stan porządku i bezpieczeństwa zbiorowego, a także za przestrzeganie prawa przez samorząd wojewódzki, powiatowy i gminny. Nowa konstrukcja administracji rządowej w województwie, szczególnie mocna pozycja wojewody stanowić ma gwarancję zwartości struktur państwa – jego siły.

Funkcje administracji publicznej w województwie powinny znajdować oparcie w kształcie i rozmiarach jego granic. O sile województwa, a co za tym idzie sile państwa wspartego mocnym województwem, decydować będą według Kuleszy (1998, s. 8):

· właściwy potencjał ludnościowy i struktura funkcjonalno-przestrzenna obszaru (liczba ludności, sieć osadnicza, miasta, a także sieć dróg i in.),

· właściwy potencjał innowacyjno-naukowy (liczba uczelni, nauczycieli akademickich, jednostek badawczo-rozwojowych, instytutów badawczych, ośrodków szkoleniowych, doradczych i innowacyjnych),

· właściwy potencjał gospodarczy i fiskalny (poziom rozwoju przedsiębiorczości, w tym liczba podmiotów gospodarczych, ich rozmiar, liczba izb gospodarczych, poziom dochodów podatkowych, poziom inwestycji publicznych),

· właściwy potencjał instytucjonalny, szczególnie zaś:

- instytucji finansowych (banków, instytucji pośrednictwa finansowego i instytucji pozostających w otoczeniu podmiotów gospodarczych),

- instytucji pozarządowych (izby gospodarcze, stowarzyszenia, fundacje, samorządy zawodowe),

- instytucji administracyjnych (siedziby jednostek organizacyjnych administracji publicznej, w tym specjalnej – urzędy publiczne),

· właściwy potencjał infrastruktury, zwłaszcza:

- infrastruktury ochrony zdrowia (liczba szpitali i ich filii, liczba łóżek szpitalnych oraz lekarzy, liczba specjalistycznych klinik i in.),

- instytucji kultury (opery, filharmonie, teatry dramatyczne i muzyczne, muzea, sale wystawowe, kina, stacje radiowo-telewizyjne, domy kultury),

- w zakresie instytucji oświaty i szkolnictwa wyższego,

· właściwy potencjał środków komunikacji społecznej (wydawnictwa prasowe, stacje telewizyjne i radiowe),

· właściwy potencjał tzw. ręki publicznej (kadra administracyjna, skala budżetów różnych szczebli, instytucje użyteczności publicznej).

Tylko duże, przestrzenne województwa posiadają wyżej określony potencjał rozwojowy w stopniu niezbędnym do zapewnienia harmonijnego rozwoju i podołania przewidzianym dla województw funkcjom. Co ważne – przyszłe województwo powinno być zdolne do samodzielnego wykonywania polityki regionalnej – w oparciu przede wszystkim o dochody własne. Program decentralizacji nie odrzuca wprawdzie idei funduszu wyrównawczego dla województw słabszych, niemniej zasadą powinien być niski poziom redystrybucji środków finansowych z budżetu państwa, bowiem państwo nie powinno "rozdzielać środków", lecz wspomagać rozwiązywanie specyficznych problemów regionalnych, dla których potencjał poszczególnych regionów nie jest wystarczający.

Osiągnięcie tych celów jest niezbędne, jeśli Polska ma zasługiwać na miano demokratycznego państwa prawa, z rozwiniętą gospodarką rynkową, państwa zdecentralizowanego, o dominującym układzie terytorialnym (a nie branżowym), zdolnego do długookresowego rozwoju.