Polska Rzeczpospolita Internautów

praca dyplomowa z początku wieku

Nowoczesne rozwiązania teleinformacyjne stają się powoli standardem w funkcjonowaniu administracji państwowej na całym świecie. W Polsce jednak sytuacja jest daleka od norm światowych. Brak narodowego planu informatyzacji kraju, modyfikacje odbywają sie za sprawa prywatnie zainteresowanych osób z administracji centralnej(12), oraz ze szczebla wojewódzkiego i gminnego. Wprowadzanie teleinformatycznych rozwiązań do biurokracji rządowej "jest wyzwaniem dla niektórych, a nie obowiązkiem dla wszystkich kierowników"(13).

Mimo małego zainteresowania przedmiotem, nakłady na komputeryzacje administracji centralnej i wojewódzkiej ciągle sie zwiększają. Do najlepiej rozwiniętych teleinformatycznie urzędów należą:

    Urzędy centralne: Ministerstwo Finansów , które wprowadziło system Poltax oraz Ministerstwo Przemyślu i Handlu,

    urzędy wojewódzkie: Warszawa, Kielce i Bielsko-Biala. Wobec nikłego zainteresowania żadu sprawami wdrażania rozwiązań teleinformatycznych "na gruncie krajowym" Polskie Towarzystwo Informatyczne w propozycji strategii rozwoju informatyki i jej zastosowań w Polsce z 1991 roku proponuje ograniczyć role państwa w tej dziedzinie.

Dotyczyłaby ona dwóch aspektów:

    funkcji decyzyjnych, a wiec "podejmowania decyzji w konkretnych, jednostkowych sprawach związanych z zarządzaniem państwem na podstawie uprawnię konstytucyjnych i ustawowych rządu" (14)

        tworzenia infrastruktury informacyjnej na potrzeby państwa i obywateli,

        informatyzacji administracji państwowej,

        budowy publicznych sieci komputerowych,

        przeciwdziałaniu przestępczości komputerowej.

    funkcji prawodawczych, wiec "ustalenia ogólnych zasad, jakimi powinni sie kierować inni aktorzy sceny politycznej, gospodarczej i społecznej"

        odpowiednich działań legislacyjnych,

        normalizacyjnych,

        atestacyjnych (atestacja systemów informatycznych, regulacje prawne skutecznie chroniące oprogramowanie, rozwiązania prawne z zakresu ochrony dóbr osobistych obywateli w związku z rozwojem systemów informacyjnych).

Skuteczna realizacja tych żądań według ekspertów z Polskiego Towarzystwa Informatycznego zadecyduje o rozwoju Polski. Bedzie sprzyjać formowaniu społeczeństwa informacyjnego i dorównaniu do światowych trendów politycznych, ekonomicznym i społecznym. Realizacja powyższych postulatów wydaje sie być rządowy plan rozwoju usług telekomunikacyjnych do roku 2000, który rząd RP przyjął w 1995 roku. Niestety wydaje sie, ze poza uchwaleniem go rząd nie podejmuje żadnych działań w tym zakresie.

Komitet Badan Naukowych w 1997 roku opublikował serie ekspertyz poświeconych polskiej drodze do społeczeństwa globalnej informacji. Z kolei w czerwcu 1997 roku Rada Bezpieczeństwa Narodowego oraz Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, pod przewodnictwem Prezydenta zorganizowała pierwsze seminarium poświecone strategicznym problemom społeczeństwa informacyjnego.

Kongres Informatyki Polskiej, który odbył sie w Poznaniu w dniach 30 XI - 2 XII 1998 roku zaproponował stworzenie "Paktu na rzecz budowy Społeczeństwa Informacyjnego w Polsce":

"Instytucje, firmy organizacje i osoby inicjujące Pakt na rzecz budowy Społeczeństwa Informacyjnego w Polsce dostrzegają wysoki stopię zaawansowania projektów związanych z budowa Globalnej Infrastruktury Informacyjnej (kraje G7) oraz Społeczeństwa Informacyjnego (kraje Unii Europejskiej). Związane z rozwojem teleinformatyki zmiany szybko nabierają charakteru cywilizacyjnego: przejścia od społeczeństwa postindustrialnego do globalnego społeczeństwa informacyjnego. Bardzo niepokojący jest wiec fakt, ze polskie reformy gospodarczo-społeczne lat 90. realizowane są w całkowitym niemal oderwaniu od celów, które postawiły sobie kraje rozwinięte. Dotyczy to zarówno infrastruktury telekomunikacyjnej, zastosowań informatyki w przedsiębiorstwach oraz w administracji, jak i przygotowania szerokich grup społeczeństwa do racjonalnego stosowania narzędzi teleinformatycznych. Optymistyczne wskaźniki wzrostu gospodarczego Polski opisują zjawiska, które miały pierwszoplanowe znaczenie do końca lat osiemdziesiątych. Przedsiębiorstwa w bardzo ograniczonym zakresie potrafią wykorzystać systemy informatyczne dla zwiększenia swojej efektywności, do nielicznych wyjątków Nałęża sprawnie funkcjonujące systemy informatyczne administracji państwowej. W systemie edukacji młodzieży w znikomym stopniu wykorzystuje sie narzędzia teleinformatyczne, a wśród dorosłych mniej niz. 3% ogółu miało do czynienia z Internetem. Nie ulega wątpliwości, ze musimy natychmiast włączyć sie w proces budowy Globalnej Infrastruktury Informacyjnej, przygotować zarówno społeczeństwo, jak i rozwiązania techniczne. Podobnie jak w krajach UE, wiąże sie to z szeregiem żądań dla administracji państwowej. Wiele do zrobienia maja tez firmy i sami użytkownicy systemów informatycznych. W procesie budowy społeczeństwa Informacyjnego ogromna role maja tez do odegrania media, odpowiedzialne za prezentowanie trendów, problemów i przykładowych rozwiązań. Wymiar cywilizacyjny zamierzenia budowy Społeczeństwa Informacji można przyrównać do realizowanych niegdyś takich przedsięwzięć jak: likwidacja analfabetyzmu, powszechna elektryfikacja itp. Chodzi bowiem o to, by umożliwić wszystkim Polakom funkcjonowanie zgodnie z praktyka krajów rozwiniętych.

Sygnatariusze paktu wychodzą z założenia, ze konieczne jest zmobilizowanie do współdziałania dostawców rozwiązań teleinformatycznych, użytkowników, sektora edukacji i mass mediów. Budowa Społeczeństwa Informacyjnego jest zadaniem, w które włączyć powinien sie niemal każdy, zarówno w sferze swoich zajęć zawodowych (rozwiązania otwarte, przystosowanie do technik teleinformatycznych SI), jak i w życiu rodzinnym (samokształcenie, edukacja dzieci, zaspokajanie własnych potrzeb). (...)"(15).

Wnioski zawarte w Pakcie na rzecz budowy Społeczeństwa Informacyjnego w Polsce są dobrym punktem wyjściowym dla opracowania strategii rozwoju Polski ku społeczeństwu informacyjnemu. Istotna jest konstatacja, ze budowa społeczeństwa informacyjnego jest nieunikniona. Możemy rozpocząć przygotowania od dzisiaj co zapewni nam pozycje wśród wygranych, albo tez za kilkanaście lat z przerażeniem stwierdzić, ze jesteśmy na etapie kolejnego przebudowywania cywilizacji industrialnej.

Prawdziwe przekształcenia odbywają sie w sferze polityki stosowanej. Siec Internetu staje sie coraz częściej miejscem politycznej autoprezentacji lub dyskusji. Wiele ośrodków polskiego życia politycznego prezentuje swoje serwisy WWW. Niektóre z nich(16) to:

    Oficjalna strona Polskiej Rzeczpospolitej

    Strona Prezydenta Polski

    Strona Sejmu Polskiej Rzeczpospolitej

    Strona Senatu Polskiej Rzeczpospolitej

    Strona Kancelarii Prezesa Rady Ministrów

    Strona Trybunału Konstytucyjnego

Podczas wyborów parlamentarnych w 1997 roku pojawiło sie wiele serwisów WWW proponujących informacje wyborcze. Godne uwagi były strony na serwerze firmy OptimusNet: "Prawybory parlamentarne" gdzie można było zagłosować na wybrana partie, oczywiście nieformalnie, "Wybory 97", gdzie można było wskazać ulubiona partie i odpowiedzieć na kilka bardziej szczegółowych pytań, a następnie przejrzeć odpowiedzi innych. Firma Internet Communications w ramach serwisu "Internetowe prawybory" prowadziła również sondaże poparcia społecznego dla rożnych ugrupowań politycznych. Podobne sondaże organizowane były również przez serwis Wirtualnej Polski.

Najciekawsza inicjatywa w kraju, wiąże sie z wizyta dnia 15 września 1999 wicepremiera Leszka Balcerowicza w serwisie Czat.net , gdzie przeprowadzono z nim rozmowę "na żywo". Dotyczyła ona reformy finansowej oraz wielu innych spraw zupełnie z nią nie związanych. Pełna treść rozmowy zamieszczam w załączniku nr 16.

Zycie polityczne w polskiej części Internetu rozwija sie dość dynamicznie. Politycy próbują komunikować sie z obywatelami za pośrednictwem sieci komputerowej. Społeczeństwo stara sie korzystać z sieci w celu zamieszczania swoich opinii na temat życia politycznego w kraju, co miesiąc powstaje wiele nowych list dyskusyjnych o charakterze politycznym. Powstające społeczeństwo informacyjne Bedzie realizowane przez obywateli, a nie przez narzucane z góry wielkie plany rządowe.

Nowoczesne rozwiązania teleinformacyjne staja sie powoli standardem w funkcjonowaniu administracji państwowej na całym świecie. W Polsce jednak sytuacja jest daleka od norm światowych. Brak narodowego planu informatyzacji kraju, modyfikacje odbywają sie za sprawa prywatnie zainteresowanych osób z administracji centralnej(12), oraz ze szczebla wojewódzkiego i gminnego. Wprowadzanie teleinformatycznych rozwiązań do biurokracji rządowej "jest wyzwaniem dla niektórych, a nie obowiązkiem dla wszystkich kierowników"(13).

Proces tworzenia i realizacji budżetu gminy

podrozdział pracy magisterskiej

Przygotowanie projektu uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami, a także inicjatywa w sprawie zmian tej uchwały, należą do wyłącznej kompetencji zarządu jednostki samorządu terytorialnego (gminy). „Przy opracowywaniu projektu budżetu zarząd powinien brać pod uwagę obowiązujące regulacje prawne, stan i liczbę jednostek organizacyjnych, potrzeby wyrażane przez mieszkańców, stosowane w danym okresie ceny i inne dane finansowe, realne możliwości dochodowe, planowane stawki podatkowe, nałożone na jednostkę samorządu terytorialnego przez ustawy obowiązkowe zadania własne i zadania zlecone, programy uchwalane przez organ stanowiący oraz inne istotne okoliczności”[1].

     Zarząd gminy przedstawia projekt uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami oraz informację o stanie mienia komunalnego regionalnej izbie obrachunkowej -  w celu zaopiniowania - oraz radzie gminy najpóźniej do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy.

Opinię regionalnej izby obrachunkowej o projekcie uchwały budżetowej zarząd gminy obowiązany jest przedstawić, przed uchwaleniem budżetu, radzie gminy.

     Projekt budżetu powinien być dokumentem przejrzystym, szczegółowym, uwzględniającym podział dochodów i wydatków budżetowych na działy, rozdziały i paragrafy. Z projektu powinien wynikać zakres i rodzaj zadań lub programów inwestycyjnych.

     „W pracach nad projektem budżetu i szczegółową analizą jego treści powinny uczestniczyć poszczególne komisje organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a komisja budżetowa (komisja finansów) może pełnić rolę koordynatora prac prowadzonych przez komisje”[2]. Jednak bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego (gminy) organ stanowiący jednostki (rada gminy) nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

     W terminie 7 dni od dnia przekazania projektu uchwały budżetowej radzie gminy zarząd gminy przekazuje podległym jednostkom informacje o niezbędne do opracowania projektów ich planów finansowych. Jednostki te opracowują projekty planów finansowych w terminie 30 dni od dnia otrzymania danych od zarządu gminy, jednak nie później niż do dnia 22 grudnia.

     „W przypadku, gdy dochody i  wydatki państwa określa ustawa o prowizorium budżetowym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, na wniosek zarządu może uchwalić prowizorium budżetowe jednostki samorządu terytorialnego na okres objęty prowizorium budżetowym państwa”[3].

     Budżet gminy uchwala rada gminy przed rozpoczęciem roku budżetowego (tj. do 31 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy), a w szczególnie uzasadnionych przypadkach nie później niż do dnia 31 marca roku budżetowego. Do czasu uchwalenia uchwały budżetowej, jednak nie później niż do 31 marca roku budżetowego, podstawą gospodarki finansowej gminy jest projekt uchwały budżetowej przedstawiony radzie gminy.

    W przypadku nieuchwalenia uchwały budżetowej przez radę gminy w terminie do 31 marca roku budżetowego, regionalna izba obrachunkowa w terminie do 30 kwietnia roku budżetowego ustala budżet gminy w zakresie obowiązkowych zadań własnych oraz zadań zleconych. Do dnia ustalenia budżetu przez regionalną izbę obrachunkową podstawą gospodarki finansowej gminy jest projekt budżetu przedłożony przez zarząd gminy.

     W myśl art. 124 Ustawy o finansach publicznych „uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego określa:

1)      prognozowane dochody jednostki samorządu terytorialnego według ważniejszych źródeł

      i działów klasyfikacji,

2)      wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego w podziale na działy i rozdziały klasyfikacji wydatków, z wyodrębnieniem:

a)      wydatków bieżących, w tym w szczególności:

-          wynagrodzeń i pochodnych od wynagrodzeń,

-          dotacji,

-          wydatków na obsługę długu jednostki samorządu terytorialnego,

-          wydatków z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego,

b)      wydatków majątkowych,

3)      źródła pokrycia deficytu lub przeznaczenia nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego,

4)      wydatki związane z wieloletnimi programami inwestycyjnymi, z wyodrębnieniem wydatków na finansowanie poszczególnych programów,

5)      plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i środków specjalnych,

6)      plany przychodów i wydatków funduszy celowych,

7)      upoważnienia dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego do zaciągania długu oraz do spłat zobowiązań jednostki samorządu terytorialnego,

8)      zakres i kwoty dotacji przedmiotowych,

9)      dochody i wydatki związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego ustawami,

10)  dotacje,

11)  dochody i wydatki związane z realizacją zadań wspólnych realizowanych w drodze umów lub porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego, w budżecie jednostki samorządu terytorialnego, której powierzono realizację tych zadań”[4].

     W uchwale budżetowej gminy określa się dodatkowo dochody z tytułu wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych i wydatki na realizację zadań określonych w programie profilaktyki i rozwiązania problemów alkoholowych.

Uchwała budżetowa gminy może także określać :

1)      wydatki jednostek pomocniczych gminy,

2)      uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy.

     Gmina nie może prowadzić gospodarki finansowej bez budżetu określającego szczegółowo granice i kierunki działalności dla poszczególnych organów i jednostek organizacyjnych samorządu. Dla istnienia niezbędna jest natomiast uchwała podjęta przez radę gminy.

     „Wykonywanie budżetu gminy oznacza gromadzenie dochodów i dokonywanie wydatków przez wszystkich dysponentów środków budżetowych gminy, którymi są na ogół: zarząd gminy, na podstawie art. 30 ustawy o samorządzie terytorialnym (jako dysponent pierwszego stopnia), i jednostki budżetowe, na podstawie art. 15 ust. 1 prawa budżetowego (jako dysponent trzeciego stopnia). Na szczeblu samorządu terytorialnego dysponent środków budżetowych drugiego stopnia raczej nie występuje”[5].

    Za prawidłowe wykonanie budżetu gminy odpowiada jej zarząd. W terminie 21 dni od dnia uchwalenia uchwały budżetowej zarząd gminy:

1)      opracowuje układ wykonawczy budżetu gminy,

2)      przekazuje podległym jednostkom informacje o ostatecznych kwotach dochodów

      i wydatków tych jednostek oraz wysokości dotacji i wpłat do budżetu,

3)      opracowuje plan finansowy zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań

      zleconych gminie ustawami, przyjmując jako podstawę dla tego planu kwotę dotacji

      przyznanych na ten cel w danym roku budżetowym oraz wielkość dochodów związanych

      z realizacją tych zadań, które podlegają przekazaniu do budżetu państwa.

     Jednostki organizacyjne gminy zobowiązane są dostosować projekty swych planów finansowych do uchwały budżetowej, a następnie działać zgodnie z tymi planami. Kierownik jednostki budżetowej gminy może, w celu realizacji zadań, zaciągać zobowiązania pieniężne do wysokości kwot wydatków określonych w zatwierdzonym planie finansowym jednostki.

     „Stosownie do art. 29 ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych, zarząd jednostki samorządu terytorialnego opracowuje harmonogram realizacji dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Opracowanie harmonogramu ma na celu usprawnienie procesów związanych z gospodarowaniem dochodami i racjonalnym dokonywaniem wydatków.

     Harmonogram ten powinien być opracowany na okresy miesięczne, a najdłuższym okresem, na który może być opracowany harmonogram, jest kwartał, z uwagi na konieczność zachowania między innymi procedur wynikających z ustawy z dnia 10 czerwca 1994r.

o zamówieniach publicznych. Za opracowanie harmonogramu odpowiedzialny jest zarząd gminy, który w przedmiotowej sprawie powinien podjąć uchwałę”[6].

Zarząd gminy realizuje zadania, w tym także wykonuje budżet, przy pomocy urzędu gminy (podzielonego z reguły na odpowiednie wydziały i jednostki wewnętrzne).

     Ogólny nadzór nad realizacją dochodów i wydatków budżetu gminy, określonych uchwałą budżetową, sprawuje zarząd gminy. Może on w toku wykonywania budżetu – po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji właściwej do spraw budżetu – dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu gminy.

     Zarząd może więc dokonywać:

1)      zmian planu dochodów i wydatków związanych z wprowadzanymi w trakcie roku budżetowego zmianami kwot dotacji celowych przekazywanych z budżetu państwa oraz

      z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego,

2)      przeniesień wydatków z rezerw budżetowych, zgodnie z planowanym przeznaczeniem wydatków,

3)      zmian w planie dochodów gminy, wynikających ze zmian kwot subwencji w wyniku podziału rezerw.

     Rada gminy może też upoważnić zarząd gminy do dokonywania innych zmian w planie wydatków (z wyłączeniem przeniesień wydatków między działami) oraz do przekazania niektórych uprawnień w zakresie dokonywania przeniesień planowanych wydatków innym jednostkom organizacyjnym gminy.

     Zarząd gminy może, po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji właściwej do spraw budżetu, przenieść zablokowane kwoty wydatków do rezerwy celowej, z tym że decyzje o przeznaczeniu tych środków podejmuje rada gminy.

     Zgodnie z art. 133 ust. 1 Ustawy o finansach publicznych „czynności prawnych polegających na zaciąganiu kredytów i pożyczek oraz udzielaniu poręczeń i gwarancji oraz emisji papierów wartościowych dokonują dwaj członkowie zarządu wskazani w uchwale przez zarząd. Dla ważności tych czynności konieczna jest kontrasygnata skarbnika jednostki samorządu terytorialnego”[7]. Skarbnik jest głównym księgowym budżetu i spełnia istotną rolę w procesie wykonywania budżetu.

     Z czynności prawnych podejmowanych przez gminę powstają z reguły zobowiązania pieniężne znajdujące swe odzwierciedlenie w budżecie. Bez kontrasygnaty (podpisu) skarbnika czynność prawna rodząca zobowiązania pieniężne gminy nie może dojść do skutku. Skarbnik kontroluje więc zarówno legalność czynności, jak i jej budżetowe zabezpieczenie.

„Złożenie podpisu przez głównego księgowego na dokumencie oznacza, że:

1)      sprawdził, iż operacja została uznana przez właściwych rzeczowo pracowników za prawidłową pod względem merytorycznym,

2)      nie zgłasza zastrzeżeń do legalności operacji i rzetelności dokumentu, w którym operacja ta została ujęta,

3)      posiada środki finansowe na pokrycie zobowiązań wynikających z operacji gospodarczych oraz operacja mieści się w planie budżetu lub planie finansowym,

4)      stwierdził formalno-rachunkową prawidłowość dokumentu dotyczącego tej operacji”[8].

     Dyspozycja środkami pieniężnymi gminy jest oddzielona od jej kasowego wykonania. Dysponowanie środkami budżetowymi na określone cele należy więc do kompetencji uprawnionych osób (np. zarządu gminy, kierowników jednostek organizacyjnych), natomiast pieniężno-rozliczeniowe wykonanie tych dyspozycji staje się

z reguły czynnością odpowiedniego banku.

     Bankową obsługę budżetu gminy, polegającą na prowadzeniu rachunku bankowego budżetu gminy, rachunków bankowych jednostek organizacyjnych i innych rachunków, wykonuje bank wybrany przez radę gminy w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych. Zasady wykonywania obsługi bankowej określa umowa zawarta między zarządem gminy a bankiem.

„...gminy, w których bankowa obsługę budżetu wykonuje jeden bank, mogą kontynuować obsługę bankową na podstawie dotychczasowej umowy w tej sprawie zawartej między zarządem gminy a bankiem zgodnie z uchwałą rady w tym zakresie. Jeżeli bankowa obsługa budżetu nie jest wykonywana przez bank, to gmina ma obowiązek określenia jednego banku, który będzie prowadził obsługę budżetu tej gminy. Przy wyborze banku konieczne jest zachowanie procedur wynikających z ustawy o zamówieniach publicznych. Pragnę podkreślić, że wolne środki budżetowe można lokować na rachunkach w wybranych przez gminę bankach, stosownie do art. 134 ust. 3 ustawy o finansach publicznych”[9].

     Stan środków na rachunku bankowym budżetu gminy ulega ciągłej zmianie, gdyż stale dokonywane są wpłaty poszczególnych dochodów budżetowych na ten rachunek i ciągle dokonywane są wydatki określone w budżecie, obciążające ten rachunek.

Stan środków budżetowych na rachunku bankowym jest przedmiotem stałej oceny ze strony organów gminy i pracowników wykonujących budżet (w szczególności skarbnika).

     Informację o przebiegu wykonania budżetu gminy za pierwsze półrocze zarząd gminy przedstawia radzie gminy i regionalnej izbie obrachunkowej w terminie do dnia 31 sierpnia.

     Natomiast sprawozdanie roczne z wykonania budżetu gminy, zawierające zestawienie dochodów i wydatków, wynikające z zamknięć rachunków budżetu gminy, zarząd przedstawia radzie gminy w terminie do dnia 31 marca następnego roku (w szczegółowości nie mniejszej niż w uchwale budżetowej) oraz przesyła regionalnej izbie obrachunkowej.

Rada gminy rozpatruje sprawozdanie z wykonania budżetu w terminie do dnia 30 kwietnia roku następnego po roku sprawozdawczym i podejmuje uchwałę w sprawie udzielenia absolutorium zarządowi gminy. Uchwała rady gminy w sprawie nieudzielenia zarządowi absolutorium jest równoznaczna ze złożeniem wniosku o odwołanie zarządu, chyba że po zakończeniu roku budżetowego zarząd gminy został odwołany z innej przyczyny. Rada gminy rozpoznaje sprawę odwołania zarządu z powodu nieudzielenia absolutorium na sesji, która zwoływana jest nie wcześniej niż po upływie 14 dni od podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia zarządowi absolutorium.

Rada gminy powinna zapoznać się z :

1)      opinią komisji rewizyjnej w sprawie wykonania budżetu gminy,

2)      opinią o wniosku komisji rewizyjnej w sprawie absolutorium wydaną przez regionalną izbę obrachunkową,

3)      uchwałą kolegium regionalnej izby obrachunkowej w sprawie uchwały rady gminy

      o nieudzieleiu zarządowi absolutorium (o ile uchwała taka została przez kolegium

      podjęta).

     Po zapoznaniu się z powyższymi opiniami i uchwałą kolegium regionalnej izby obrachunkowej, a także po wysłuchaniu wyjaśnień zarządu, rada gminy w tajnym głosowaniu może odwołać zarząd bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady.

---

[1] A. Borodo Finanse publiczne w świetle regulacji prawnych, Wydawnictwo Prawnicze LEX, Sopot 1999,s. 149-150

[2] A. Borodo Finanse publiczne w świetle regulacji prawnych, Wydawnictwo Prawnicze LEX, Sopot 1999,s. 151

[3] Ustawa z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych, Dz. U. 1998, nr 155, poz. 1014

[4] Ustawa z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych, Dz. U. 1998, nr 155, poz. 1014

[5]  F. Firmuga Naruszenie dyscypliny budżetowej przy wykonywaniu budżetów gmin w „Finanse komunalne” nr 1, Dwumiesięcznik Izb Obrachunkowych, Warszawa 1998 s. 36

[6] H. Wasilewska-Trenkner Zmiany budżetów gmin w trybie ustawy o finansach publicznych w „Serwis Administracyjno-Samorządowy” nr 4, Warszawa 1999, s. 7

[7] Ustawa z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych, Dz. U. 1998, nr 155, poz. 1014

[8] A. Borodo Finanse publiczne w świetle regulacji prawnych, Wydawnictwo Prawnicze LEX, Sopot 1999,s. 161

[9] H. Wasilewska-Trenkner Zmiany budżetów gmin w trybie ustawy o finansach publicznych w „Serwis Administracyjno-Samorządowy” nr 4, Warszawa 1999, s. 7

Istota samorządu terytorialnego

Samorząd terytorialny jest podstawową formą organizacji lokalnego życia publicznego. Można go określić jako zdecentralizowaną, nie podporządkowaną hierarchicznie rządowi centralnemu część administracji publicznej, z własnymi wybieralnymi organami uchwałodawczymi i wykonawczymi. Samorząd terytorialny jest częścią władzy publicznej, jednakże jego prawa są niejako pochodne od państwa.

Do podstawowych istotnych cech samorządu terytorialnego należy:

-            wybór w tajnych wyborach niezawisłych organów władz ustawodawczych

       i wykonawczych,

-            brak hierarchicznego podporządkowania organów lokalnych administracji rządowej,

-            zagwarantowanie sądowne samorządowi terytorialnemu samodzielności finansowej

       i prawnej oraz własnych źródeł dochodów,

-            samodzielność, ale w granicach określonych ustawowo przez państwo,

-            ograniczenie kompetencji samorządu terytorialnego wyłącznie do spraw lokalnych.

Ważną cechą samorządu terytorialnego jest posiadanie osobowości prawnej. Jest ona konsekwencją przyznania samorządowi publicznych praw podmiotowych. Osobowość prawna wynika z odrębności majątkowej samorządu terytorialnego (posiadania mienia komunalnego), samodzielności finansowej (wyposażenia samorządu we własne źródła dochodów) oraz występowania we własnym imieniu w obrocie prawnym.

Europejska Karta Samorządu Terytorialnego stanowi, iż:

1.      samorząd terytorialny jest jedną z podstaw państwa demokratycznego, w którym obywatele mają prawo do udziału w prowadzeniu spraw publicznych,

2.      zasady działania samorządu terytorialnego powinny być uregulowane w odpowiednich przepisach (ustawach), a w miarę możliwości w konstytucji,

3.      samorząd to prawo i faktyczna możliwość władz lokalnych do regulowania

      i kształtowania w ustawowych granicach istotnej części spraw publicznych dla dobra

      swoich mieszkańców,

4.      mieszkańcy zarządzają sprawami publicznymi bezpośrednio, względnie poprzez rady lub zgromadzenia, których członkowie wybierani są w wolnych, tajnych, bezpośrednich, równych i powszechnych wyborach,

5.      rady i zgromadzenia mają swoje organy wykonawcze, które są przed nimi odpowiedzialne,

6.      zadania i uprawnienia społeczności lokalnej (władz lokalnych) nie powinny być podważane lub ograniczane przez inne władze centralne i regionalne,

7.      związki samorządu terytorialnego winny mieć zagwarantowaną prawną możliwość samodzielnej obrony swoich interesów,

8.      państwo może zlecać niektóre zadania do wykonania samorządowi terytorialnemu tylko

      w drodze ustaw, a realizacja zadań zleconych uwzględniać powinna kryterium 

     efektywności i skuteczności,

9.      władze lokalne powinny mieć prawo do samodzielnego określenia swych wewnętrznych struktur administracyjnych w taki sposób, aby dostosować je odpowiednio do miejscowych potrzeb i skutecznego załatwiania spraw,

10.  samorząd terytorialny zajmuje się zabezpieczeniem dochodów własnych i środków finansowych,

11.  przewiduje sprawy współpracy, korporacji samorządowych przy wykonaniu zadań wspólnych (tworzenie w tym celu związków krajowych a także międzynarodowych).

„Współczesny samorząd terytorialny funkcjonuje w ramach państwa i z upoważnienia państwa. Wszystkie kompetencje, które pozostają w gestii poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego, wynikają z przekazania tych kompetencji przez państwo. Państwo określa zakres działania poszczególnych szczebli samorządowych, normuje ich ustrój prawny i wyposaża je w środki finansowe. Równocześnie jednak z wymienionych zasadniczych cech, które charakteryzują samorząd terytorialny, wynika, że w zakresie przekazanych mu uprawnień posiada on osobowość prawną, niezależność, a także ma zapewnioną ochronę sądową. To zaś pozwala na podział kompetencji między władzę państwową a władze poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego a nawet na prowadzenie sporów z organami państwa. Wykonując zadania administracji państwowej samorząd terytorialny może korzystać ze środków prawnych właściwych władzy państwowej, w tym o charakterze władczym”[1].

Zadania z zakresu administracji państwowej wykonywane są przez administrację rządową oraz przez samorząd terytorialny.

Zadania samorządu terytorialnego można podzielić na dwie grupy:

1.      zadania własne,

2.      zadania zlecone.

Zadania własne samorząd terytorialny wykonuje we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. W zakresie realizacji tych zadań samorząd terytorialny jest niezależny. Zadania własne samorządu terytorialnego można podzielić na :

-            obligatoryjne -  muszą być bezwzględnie i obowiązkowo realizowane,

-            fakultatywne – mogą być realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli dysponują one wystarczającymi środkami finansowymi, aby te dodatkowe potrzeby wynikające z ich kompetencji działania mogły zostać zaspokojone.

Zadania zlecone (poruczone) samorządowi terytorialnemu wykonywane są przez jego jednostki na zlecenie administracji rządowej. Zaspakajanie potrzeb w zakresie tych zadań spoczywa na administracji rządowej, dlatego w wypadku wykonywania zadań zleconych samorząd terytorialny otrzymuje od administracji rządowej dotacje celowe na ich realizację. Organy administracji państwowej, przekazując środki publiczne na wykonanie zadań zleconych, mają prawo kontrolowania wydatkowanych środków pieniężnych.

Zadania zlecone podzielić można na:

-            zadania zlecone ustawowo – realizowane przez samorząd terytorialny obligatoryjnie,

-            zadania powierzone – przejmowane są do realizacji przez jednostki samorządu terytorialnego po uprzednio zawartej umowie z przekazującym zadanie organem administracji rządowej lub z inną jednostką samorządu terytorialnego.

„Zadania własne, finansowane z dochodów własnych samorządów terytorialnych, podlegają kontroli i nadzorowi wyłącznie z punktu widzenia legalności działania, tzn. działania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Z kolei zadania zlecone przez administrację rządową finansowane są dotacjami przekazywanymi na konkretny cel i podlegają ocenie przez dotującego nie tylko z punktu widzenia legalności, ale również celowości i gospodarności”[2].

Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego z punktu widzenia legalności są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe.

Stosowane przez nich środki nadzoru to:

-            stwierdzenie nieważności uchwał organów gminy, powiatu, województwa,

-            rozwiązanie organów gminy, powiatu, województwa, gdy rażąco, wielokrotnie naruszają konstytucję lub ustawy,

-            ustanowienie zarządu komisarycznego nad gminą, powiatem, województwem, jeżeli organy te nie rokują nadziei na szybką poprawę swojej działalności oraz występuje przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych.

W swej działalności samorząd terytorialny spełnia istotne funkcje. Podstawowe funkcje samorządu terytorialnego obejmują:

1.      funkcję decyzyjną,

2.      organizacyjną,

3.      administracyjną,

4.      informacyjno-kontrolną.

Narzędzia oddziaływania samorządów terytorialnych:

1.      narzędzia bezpośredniego oddziaływania:

-            uchwały i rozporządzenia organów samorządu terytorialnego,

-            decyzje administracyjne o sposobie użytkowania i zagospodarowania terenów

       i nieruchomości,

-            nakazy, zakazy wynikające z planów (studium) przestrzennego zagospodarowania,

-            umowy i porozumienia w ramach tzw. administracji zleconej,

-            koncesje,

-            dzierżawa budynków i urządzeń komunalnych,

-            przekształcanie, likwidacja i tworzenie przedsiębiorstw komunalnych,

-            dotacje i subwencje budżetowe,

-            premie z tytułu tworzenia nowych miejsc pracy,

-            inwestycje publiczne,

-            roboty publiczne organizowane przez organy samorządu terytorialnego,

-            zarządzanie przedsiębiorstwami własnymi gminy (jednostki i zakłady budżetowe),

-            sprzedaż mienia komunalnego;

2.      narzędzia pośredniego oddziaływania:

-            stawki opłat za lokalne usługi publiczne,

-            umowy i zlecenia,

-            porozumienia o współpracy między samorządami lokalnymi,

-            tworzenie mieszanych spółek lokalnych,

-            doradztwo i obsługa informatyczna przedsiębiorstw,

-            stawki podatków i opłat lokalnych,

-            zwolnienia i ulgi podatkowe,

-            gwarancje kredytowe,

-            kaucje,

-            operacje pożyczkowe,

-            obligacje komunalne.

Organizacja samorządu terytorialnego zależy przede wszystkim od ukształtowanych tradycji, uwarunkowań historycznych, a także od czynników politycznych i ekonomicznych.

Struktura organizacji samorządu terytorialnego w Polsce wyglądała następująco:

I.                   po II wojnie światowej – 4 szczeble:

województwo (14+2) – powiat (270) – gmina (3006) – gromada (39377)

II.                1954 r. – 3 szczeble:

województwo (17) – powiat (295) – gromada (8790)

III.             1960 r. – 3 szczeble:

województwo (17) – powiat (322) – gromada (6331)

IV.             01.I.1973 r. – 3 szczeble:

województwo (17) – powiat (392) – gmina (2365)

V.                01.VI.1975 r. – 2 szczeble:

województwo (49) – gmina (2070)

VI.             01.I.1999 r. – 3 szczeble:

województwo (16) – powiat (373 ziemskich i 65 grockich) – gmina (2489)

Gmina wykonuje zadania własne i zlecone – wynikające z administracji rządowej lub porozumień gminnych.

Do zadań własnych gminy zalicza się:

1.      gospodarkę przestrzenną terenami oraz ochronę  środowiska naturalnego,

2.      gminne drogi, ulice, mosty, place oraz organizację ruchu drogowego i lokalnego transportu zbiorowego,

3.      infrastrukturę komunalną i mieszkaniową, kanalizację, stan sanitarny, zaopatrzenie

      w wodę,

4.      ochronę zdrowia, pomoc społeczną, kulturę fizyczną, rekreację,

5.      kulturę – placówki upowszechniania kultury,

6.      oświatę – szkoły podstawowe, przedszkola, inne placówki,

7.      targowiska, hale targowe, zieleń, zadrzewienie,

8.      porządek publiczny, ochrona przeciwpożarowa, utrzymanie obiektów użyteczności publicznej.

W celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, w tym przedsiębiorstwa, zawierać umowy z innymi podmiotami lub też realizować je poprzez działalność organów samorządowych.

Powiat wykonuje zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie:

1.      edukacji publicznej,

2.      promocji i ochrony zdrowia,

3.      promocji społecznej,

4.      polityki prorodzinnej,

5.      wspierania osób niepełnosprawnych,

6.      transportu i dróg publicznych,

7.      kultury i ochrony dóbr kultury,

8.      kultury fizycznej i turystyki,

9.      geodezji, kartografii i katastru,

10.  gospodarki nieruchomościami,

11.  zagospodarowania przestrzennego i nadzoru budowlanego,

12.  gospodarki wodnej,

13.  ochrony środowiska i przyrody,

14.  rolnictwa, leśnictwa i rybołówstwa śródlądowego,

15.  porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli,

16.  ochrony przeciwpowodziowej, przeciwpożarowej i zapobiegania innym nadzwyczajnym zagrożeniom życia i zdrowia ludzi oraz środowiska,

17.  przeciwdziałania bezrobociu i aktywizacji lokalnego rynku pracy,

18.  ochrony praw konsumenta,

19.  utrzymania powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych,

20.  obronności,

21.  promocji powiatu,

22.  współpracy z organizacjami pozarządowymi.

Zadania powiatu nie mogą naruszyć zakresu działania gmin.

Samorząd wojewódzki określa strategię rozwoju województwa oraz prowadzi politykę rozwoju województwa. Strategia rozwoju województwa realizowana jest poprzez programy wojewódzkie. Przy formułowaniu strategii rozwoju województwa i realizacji polityki jego rozwoju samorząd województwa współpracuje z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego z obszaru województwa oraz z samorządem gospodarczym i zawodowym, administracją rządową, szczególnie z wojewodą, innymi województwami, organami pozarządowymi, szkołami wyższymi i jednostkami naukowo-badawczymi, organizacjami międzynarodowymi i regionalnymi innych państw, zwłaszcza sąsiedzkich.

Samorząd wojewódzki wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim, w szczególności

w zakresie:

1.      edukacji publicznej, w tym szkolnictwa wyższego,

2.      promocji i ochrony zdrowia,

3.      kultury i ochrony jej dóbr,

4.      pomocy społecznej,

5.      polityki prorodzinnej,

6.      modernizacji terenów wiejskich,

7.      zagospodarowania przestrzennego,

8.      ochrony środowiska,

9.      gospodarki wodnej,

10.  dróg publicznych i transportu,

11.  kultury fizycznej i turystyki,

12.  ochrony praw konsumentów,

13.  obronności,

14.  bezpieczeństwa publicznego,

15.  przeciwdziałania bezrobociu i aktywizacji lokalnego rynku pracy.

W celu wykonywania zdań województwo tworzy wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne oraz może zawierać umowy z innymi podmiotami. Może również zawierać umowy z innymi województwami oraz jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego

z obszaru województwa w celu powierzenia prowadzenia zadań publicznych.

W sferze użyteczności publicznej województwo może tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także przystępować do takich spółek.

---

[1] K. Surówka Finanse samorządu terytorialnego w teorii i praktyce, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej

    w Krakowie, Kraków 1999, s. 15, 16

[2] K. Surówka Finanse samorządu terytorialnego w teorii i praktyce, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej

    w Krakowie, Kraków 1999, s. 17