Zasada samodzielności gminy

podrozdział pracy magisterskiej

Gmina jest podmiotem odrębnym od państwa, a osobowość prawna jest konstrukcją gwarantującą samodzielność. W sferze prawa cywilnego samodzielność gminy jako osoby prawnej wiąże się z jej uprawnieniami właścicielskimi i innymi prawami majątkowymi, co wynika z art.165 ust.1 Konstytucji. Natomiast w sferze prawa publicznego zasadę samodzielności gminy należy wyprowadzić z postanowień stwierdzających, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność[1]. 

Przy czym już od samego początku funkcjonowania samorządu terytorialnego przyjmowano z jednej strony, iż „samodzielność gminy oznacza, że w granicach wynikających z ustaw nie jest ona podporządkowana czyjejkolwiek woli oraz, że w tych granicach podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie własną wolą, wyrażoną przez jej organy pochodzące z wyboru. A zatem samodzielność ta wynika z granic określonych przez ustawy, które precyzyjnie ustalają zakres przedmiotowy, w którym samodzielność ta obowiązuje”[2]. 

W szczególności zaś wskazywano, iż osobowość prawna gminy zobowiązuje ją do prawnej legitymizacji podejmowanych przez nią działań[3], co wyrażał najlepiej jeden z wyroków NSA w słowach „Do działalności organów samorządu terytorialnego w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się zasady „co nie jest zakazane jest dozwolone”, lecz regułę „dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje”[4].

Zasada samodzielności gminy odnosi się również do jej samodzielności finansowej jako wartości chronionej i gwarantowanej konstytucyjnie[5]. 

Dochodami jednostki samorządu terytorialnego są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa, a ich źródła są gwarantowane ustawowo, o czym mówi art.167 ust.2 i 3 Konstytucji[6]. 

Jej samodzielna gospodarka finansowa jest prowadzona na podstawie budżetu gminy. Mieniem gminy jest własność oraz inne prawa majątkowe należące do gminy, a także mienie gminnych osób prawnych.

Istotną determinantą samodzielności gminy jest zakres swobody gminy w tworzeniu własnego ustroju, czyli w tworzeniu struktury organizacyjnej gminy, tworzeniu własnych organów i kształtowaniu ich obsady personalnej. Kwestie nieuregulowane ustawowo, w sposób wyczerpujący ze sfery ustrojowej gmina może regulować w drodze statutu[7].

Mianem statutów w teorii określa się akty prawne, w których zawarte jest prawo autonomiczne, czyli przepisy powszechnie obowiązujące, wydawane we własnym imieniu przez korporację terytorialną. Przepisy te mają moc obowiązującą tylko w stosunku do członków danej gminy. Statut zawiera przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze gminy[8]. 

Kształtuje on wewnętrzny ustrój gminy oraz sytuację każdego, kto znajdzie się w sytuacji przewidzianej przez zawartą w nim normę prawną, np. przepisy określające zasady korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej czy określające zasady tworzenia jednostek pomocniczych[9]. 

Uznanie statutu gminy za akt normatywny, powszechnie obowiązujący ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia nadzoru i kontroli nad działalnością gminną. Zgodnie z art.91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru bada zgodność uchwał organów gminy z prawem, czyli z przepisami normatywnymi powszechnie obowiązującymi. Kompetencje samorządu terytorialnego do stanowienia o własnym ustroju muszą być rozpatrywane z uwzględnieniem regulacji ustawowych[10].

 Organy administracji samorządowej są ważną częścią składową administracji publicznej. Mówiąc o organach należy zwrócić uwagę na to, iż organ administracji państwowej to człowiek lub grupa ludzi w przypadku organu kolegialnego:

• znajdujący się w strukturze organizacyjnej państwa,
• powołany wyłącznie lub głównie w celu realizacji norm prawa administracyjnego,
• działający w granicach przyznanych mu przez prawo kompetencji[11].

Z kolei Jan Szreniawski, podstawowe elementy składowe umożliwiające zdefiniowanie organu administracji i wyodrębnienie go spośród innych jednostek organizacyjnych w państwie określa jako[12]:

• wyodrębnienie organizacyjne w ramach aparatu państwowego,
• działanie w imieniu i na rachunek państwa,
• upoważnienie do posługiwania się środkami władczymi,
• działanie w ramach opartych na prawie kompetencji.

Poszczególne wyróżnienia rodzajów organów mogą służyć różnym celom. Wyróżnienie podstawowe będące skutkiem podziału całości administracji publicznej daje kategorie[13]:

• organów administracji publicznej,
• organów administracji rządowej,
• organów administracji samorządu terytorialnego,
• organów administracji samorządu zawodowego.

Można również wskazać na inny podział organów administracji w zależności od przyjętego kryterium klasyfikacyjnego ze względu na [14]:

1. charakter wykonywanych zadań – organy administracji publicznej dzieli się na organy administracji rządowej (np. wojewoda) i organy administracji samorządowej,
2. sposób powoływania – wyróżnić można organy powoływane w drodze nominacji i w drodze wyboru,
3. skład osobowy – dzieli się organy na jednoosobowe (np. Prezes Rady Ministrów, wójt) i kolegialne (np. Rada Ministrów, rada gminy),
4. sposób podporządkowania – wyróżnić można organy zdecentralizowane (np. samorząd terytorialny) i organy podległe hierarchicznie (np. wojewoda).

Z uwzględnieniem reformy ustrojowej państwa, organy administracji dzielą się na[15]:

• naczelne organy administracji rządowej,
• centralne organy administracji rządowej,
• organy administracji rządowej w województwie,
• samorząd terytorialny (województwa, powiatowy, gminny).

Konstytucja w art. 169 ust. 1 wskazuje na dwie kategorie organów gminy – organy stanowiące i organy wykonawcze, za pośrednictwem których gmina wykonuje swoje zadania. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi, że organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy, natomiast organem wykonawczym jest wójt (burmistrz, prezydent).

Jako zasadę ustawodawca przyjął, iż mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów tej jednostki. Odpowiednie przepisy są zawarte w rozdziałach zatytułowanym „władze gminy”[16].

W ten sposób ustanowione zostały dwa sposoby podejmowania decyzji:

1. poprzez wybory i referendum – jako forma demokracji bezpośredniej,
2. za pośrednictwem organów gminy – jako forma demokracji pośredniej[17].

Z kolei art.170 ustawy zasadniczej formułuje generalne prawo członków wspólnoty samorządowej do decydowania w drodze referendum o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. 

W myśl art.11 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy. Referendum gminne jest najwyższą władzą stanowiącą w gminie i stanowi sposób rozstrzygnięcia w drodze głosowania powszechnego o istotnych sprawach dotyczących wspólnoty samorządowej. Referendum ma charakter rozstrzygający, nie zaś opiniodawczy. 

Regulacje dotyczące referendum zostały zamieszczone w rozdziale trzecim ustawy o samorządzie gminnym, który mówi o władzach gminy oraz w ustawie z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym[18]. Jednakże, tak naprawdę władzą są mieszkańcy gminy wypowiadający się w drodze referendum, a referendum jest tylko sposobem ich wypowiedzenia się[19]. 

Jest ono jedną z form demokracji bezpośredniej, do której obok referendum lokalnego zalicza się wybory do władz samorządowych, zebrania wiejskie w sołectwie, ogólne zebrania mieszkańców w osiedlu czy konsultacje społeczne.

W referendum mają prawo brać udział osoby stale zamieszkujące na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, posiadające czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego tej jednostki. Przedmiotem referendum gminnego może być również samoopodatkowanie się mieszkańców na cele publiczne mieszczące się w zakresie zadań i kompetencji organów gminy. 

Obok referendum gminnego, ze względu na rodzaj wspólnoty samorządowej, której spraw referendum dotyczy, wyodrębnić można referendum powiatowe w rozumieniu ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz referendum wojewódzkie w rozumieniu ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie wojewódzkim. 

Uruchomienie procedury prowadzącej do przeprowadzenia referendum lokalnego wymaga inicjatywy organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego lub wniosku co najmniej 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy albo powiatu, 5% uprawnionych do głosowania mieszkańców województwa (a więc stale zamieszkujących na obszarze danej jednostki i posiadających czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego tej jednostki), przy czym referendum lokalne w sprawie odwołania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego przed upływem kadencji przeprowadza się wyłącznie na wniosek mieszkańców[20]. 

Referendum lokalne jest ważne, jeżeli wzięło w nim udział co najmniej 30% uprawnionych do głosowania. Wynik tego referendum jest rozstrzygający, jeżeli za jednym z rozwiązań w sprawie poddanej pod referendum oddano więcej niż połowę ważnych głosów, gdy zaś chodzi o referendum gminne w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców na cele publiczne wynik jest rozstrzygający, gdy za samoopodatkowaniem oddano 2/3 ważnych głosów.

Wprawdzie, jak wyżej wskazano, członkowie wspólnot samorządowych mogą decydować o sprawach dotyczących tych wspólnot w formach demokracji bezpośredniej, to jednak współcześnie nie są to podstawowe formy podejmowania rozstrzygnięć w systemie samorządu terytorialnego. Obecnie regułą jest wykonywanie władzy w systemie demokracji pośredniej[21].

Co do zasady ta sama sprawa może być rozstrzygnięta albo w drodze referendum, albo przez uchwałę organu rady gminy. Istnieją jednak cztery wyjątki:

1. powołanie rady oraz zmiana jej składu przez uzupełnienie, które mogą być przeprowadzone jedynie w drodze wyborów powszechnych,
2. odwołanie rady przed upływem kadencji, które może być przeprowadzone jedynie w drodze referendum podejmowanego z inicjatywy mieszkańców,
3. odwołanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przed upływem kadencji, które może być przeprowadzone jedynie w drodze referendum podejmowanego bądź z inicjatywy mieszkańców, bądź z inicjatywy rady gminy,
4. podjęcie decyzji o samoopodatkowaniu się mieszkańców na cele publiczne mieszczące się w zakresie zadań i kompetencji organów gminy, w której to sprawie rozstrzyga się wyłącznie w drodze referendum[22].

W strukturze samorządu terytorialnego w obrębie gminy eksponowaną pozycję zajmuje rada gminy, i to z tej racji, że stanowi reprezentację mieszkańców gminy. Rada, której siedzibą jest miasto, nosi nazwę rady miejskiej. Mimo innej nazwy stosuje się tu przepisy o radzie gminy[23].

Organem uchwałodawczym, stanowiącym przepisy gminne jest rada gminy. Powszechnie obowiązujące przepisy prawa miejscowego (przepisy gminne) mogą być stanowione na podstawie upoważnień ustawowych lub samej ustawy o samorządzie gminnym. Uchybienie powyższej zasadzie powoduje nieważność podjętej uchwały[24].

Ustawa o samorządzie gminnym w art.18 ust.2 określa zakres spraw, które należą do wyłącznej właściwości rady gminy. Są nimi:

1. uchwalanie statutu gminy,
2. ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności,
3. powoływanie i odwoływanie skarbnika gminy oraz sekretarza gminy – na wniosek wójta,
4. uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielania absolutorium z tego tytułu,
5. uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego,
6. uchwalanie programów gospodarczych,
7. ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki,
8. podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach,
9. podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu,
10. określenie wysokości sumy, do której wójt może samodzielnie zaciągać zobowiązania,
11. podejmowanie uchwał w sprawie przejęcia zadań z zakresu administracji rządowej na podstawie porozumienia z organami tej administracji oraz zadań z zakresu właściwości powiatu oraz z zakresu właściwości województwa na podstawie porozumień z tymi jednostkami samorządu terytorialnego,
12. podejmowanie uchwał w sprawach współdziałania z innymi gminami oraz wydzielenia na ten cel majątku,
13. podejmowanie uchwał w sprawach współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw oraz przystępowanie do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych,
14. podejmowanie uchwał w sprawach: herbu gminy, nazwy ulic i placów publicznych oraz wznoszenia pomników,
15. nadawanie honorowego obywatelstwa gminy,
16. podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów,
17. stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.

Rada gminy zajmuje w strukturze organów gminy pozycję dominującą jako organ stanowiąco-kontrolny. Rozstrzyga o tym zakres i ranga spraw należących do wyłącznej właściwości rady, a także wzajemne relacje pomiędzy radą a organem wykonawczym – wójtem gminy. Wyłączna właściwość rady oznacza, że nie może ona delegować swoich uprawnień na organ wykonawczy. Uprawnienia kontrolne rady gminy realizowane są przy udziale komisji rewizyjnej[25]. 

Kontroli rady gminy podlega działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy na co wskazuje art.18a ustawy o samorządzie gminnym. Rada gminy, obraduje na sesjach, zwoływanych w miarę potrzeb, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Podejmowane przez radę uchwały podlegają ocenie organów nadzoru, tj. wojewody, a w zakresie spraw finansowych – regionalnej izbie obrachunkowej. Nadzór nad działalnością gminy sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. 

Rada gminy jest organem działającym w systemie kadencyjnym, jej kadencja trwa 4 lata, licząc od dnia wyborów. Liczebność tego organu pozostaje w związku z liczbą mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego. Rady gmin liczą od 15 radnych (w gminach do 20 000 mieszkańców) do nie więcej niż 45 radnych. Ze swojego grona wybierają przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczących rady gminy. 

Do przewodniczącego należy wyłącznie organizowanie pracy rady i prowadzenie jej obrad. Organizacja wewnętrzna rady gminy jest kształtowana przez nią w statucie gminy. Organ ten ma swobodę powoływania komisji stałych i doraźnych do określonych zadań ze swojego grona. Jedynie utworzenie komisji rewizyjnej jest prawnym obowiązkiem rady. Funkcje kontrolne tej komisji przesadzają o pewnych ograniczeniach co do jej składu. 

W jej skład nie mogą wchodzić członkowie organów wykonawczych, osoby piastujące funkcje wójta, burmistrza, prezydenta ani osoby piastujące funkcje przewodniczącego i wiceprzewodniczącego organu stanowiąco-kotrolnego samorządu terytorialnego. Komisje są organami wewnętrznymi rady gminy i podlegają jej, przedkładają jej plan pracy oraz sprawozdania ze swej działalności.

Funkcje wykonawczo-zarządzajace w zakresie realizacji uchwał rady oraz zadań gminy określonych ustawami sprawuje jednoosobowo wójt. Jest on organem wykonawczym gminy. Nowy status prawny organu wykonawczego, pochodzącego z wyborów bezpośrednich, jest efektem zmian ustrojowych, mających na celu wzmocnienie pozycji tego organu, z jednoznacznym określeniem jego kompetencji i odpowiedzialności[26]. 

Zasady i tryb bezpośredniego wyboru wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zostały określone w ustawie z dnia 20 czerwca 2002 r., która w istotnym stopniu znowelizowała ustawę o samorządzie gminnym, a także wiele innych ustaw. Pierwsze bezpośrednie wybory wójtów ( burmistrzów, prezydentów miast) przeprowadzono w dniu 27 października 2002 r., łącznie do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, w związku z zakończeniem kadencji tych organów wybranych w dniu 11 października 1998 r.

Objęcie obowiązków przez wójta następuje z chwilą złożenia wobec rady gminy ślubowania w brzmieniu ustawowo określonym. W drodze zarządzenia wójt powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę lub zastępców określając ich liczbę zgodnie z ustawowymi ograniczeniami. Ustawa gminna przewiduje, że liczba zastępców wójta nie może być większa niż:

1. jeden w gminach do 20 000 mieszkańców,
2. dwóch w gminach do 100 000 mieszkańców,
3. trzech w gminach do 200 000 mieszkańców,
4. czterech w gminach powyżej 200 000 mieszkańców. 

Wójt i jego zastępcy nie mogą pełnić równocześnie tych funkcji w innej gminie, być członkiem w organach samorządy terytorialnego w gminie, w której jest wójtem lub zastępcą, łączyć tej funkcji z zatrudnieniem w administracji rządowej ani z mandatem posła lub senatora. Wójt i jego zastępcy nie mogą też podejmować dodatkowych zajęć ani otrzymywać darowizn mogących podważyć zaufanie wyborców do wykonywania mandatu. 

Ciąży na nich również obowiązek składania oświadczeń majątkowych w zakresie przewidzianym dla radnych. Ich małżonkowie nie mogą być członkami władz zarządzających lub kontrolnych i rewizyjnych ani pełnomocnikami spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby.

Zgodnie z art. 30 ustawy o samorządzie gminnym wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Do jego zadań należy w szczególności:

1. przygotowywanie projektów uchwał rady gminy,
2. określanie sposobu wykonywania uchwał,
3. gospodarowanie mieniem komunalnym,
4. wykonywanie budżetu,
5. zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.

W realizacji zadań własnych gminy wójt podlega wyłącznie radzie gminy. Jego kompetencje nie mogą być przejęte przez radę. Wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy lub sekretarzowi gminy. Decyzja wójta w tym zakresie powierzenia prowadzenia określonych spraw swojemu zastępcy (lub zastępcom, których liczbę określa ustawa) nie wymaga akceptacji rady gminy. 

Wójt samodzielnie decyduje, jakie zadania powierzyć swojemu zastępcy, w ramach przepisów o samorządzie gminnym. Zastępca wójta nie jest organem, nie ma określonych ustawowo kompetencji i może jedynie prowadzić określone sprawy w imieniu wójta. W gminie organem takim jest wójt i nie jest możliwe przekazanie funkcji organu, którą pełni innej osobie, w tym swojemu zastępcy. Funkcja wójta jest bowiem przypisana tej osobie mocą samej ustawy i nie podlega przekazaniu na podstawie np. upoważnienia, pełnomocnictwa. 

Wygaśnięcie mandatu wójta przed upływem kadencji jest równoznaczne z odwołaniem jego zastępcy. Natomiast powołanie i odwołanie sekretarza gminy należy do wyłącznej właściwości rady gminy, która w tej sprawie podejmuje uchwałę na wniosek wójta. Rada gminy wykonuje te kompetencje w ramach zadań publicznych, należących do niej jako organu stanowiącego i kontrolnego gminy. 

Powołanie to stanowi, według art.2 pkt.3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych[27], źródło stosunku pracy, jest więc powołaniem w rozumieniu art. 68 § 1 Kodeksu pracy. W razie powołania przez radę gminy sekretarza (skarbnika) gminy nie ma zastosowania przepis art. 4 pkt.2a ustawy o pracownikach samorządowych w zakresie, w jakim daje pracodawcy samorządowemu podstawę prawną do dokonywania czynności nawiązania i rozwiązania stosunku pracy[28]. 

Tak też wskazał Najwyższy Sąd Administracyjny w wyroku z 3 grudnia 2003 r. stwierdzając, że uchwała rady gminy o powołanie na stanowisko sekretarza gminy jest źródłem stosunku pracy z powołania[29].

Wygaśnięcie mandatu wójta przed upływem kadencji następuje wskutek[30]:

1. odmowy ślubowania,
2. pisemnego zrzeczenia się mandatu,
3. utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów,
4. naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji lub prowadzenia działalności gospodarczej określonych w odrębnych przepisach,
5. prawomocnego skazującego wyroku sądu, orzeczonego za przestępstwo umyślne,
6. orzeczenia trwałej niezdolności do pracy w rybie określonym w przepisach o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,
7. śmierci,
8. odwołania w drodze referendum (z powodu nie udzielenia wójtowi absolutorium lub z innej przyczyny),
9. odwołania wójta przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek wojewody, jeżeli wójt dopuszcza się powtarzającego się naruszenia Konstytucji lub ustaw,
10. zmian w podziale terytorialnym, o którym mowa w art. 197 ust.1 pkt.4 ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. 

W przypadku wygaśnięcia mandatu wójta przed upływem kadencji przeprowadza się wybory przedterminowe, chyba że data tych wyborów miałaby przypaść w okresie 6 miesięcy przed zakończeniem kadencji wójta. Potrzeba zagwarantowania ciągłości władzy wykonawczej przesądza o tym, że po upływie kadencji wójta pełni on swoją funkcję do czasu objęcia obowiązków przez nowo wybranego wójta. Podobnie czyni zastępca wójta, który pełni swoje obowiązki do czasu objęcia obowiązków przez nowo wybranego zastępcę wójta.

            Ponieważ gmina wykonuje zadania publiczne w zakresie spraw o znaczeniu lokalnym, polegające na zaspokojeniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, czyli ogółu mieszkańców pozwala to jej na przekazywanie swoich uprawnień jednostkom pomocniczym, osiedlom, dzielnicom i sołectwom[31]. 

Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Ustawa samorządowa pozostawia radzie gminy sprecyzowanie spraw ustrojowych każdej jednostki podziału gminy z osobna, a w szczególności zakresu zadań jej organów uchwałodawczych i wykonawczych przekazanych przez gminę. 

Sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy jako wspólnoty terytorialnej. Rada nie może jednak według uznania kształtować struktury organów jednostek pomocniczych, gdyż ustawa samorządowa określa organy, tryb ich powoływania oraz gospodarkę finansową sołectwa. Jednostki pomocnicze nie maja osobowości prawnej. Rada gminy w statucie określa, w jakim stopniu może zarządzać mieniem komunalnym[32].

Po przedstawieniu w zarysie – gdyż zakres tematu znacznie przekracza możliwości całościowego ujęcia w tej pracy – zagadnień związanych z organizacją prawną gminy przejdę do charakteryzacji aparatu pomocniczego jej organów, czyli urzędu gminy. Jednakże zanim to nastąpi konieczne jest przedstawienie ogólnego pojęcia urzędu oraz jego rodzajów.

---

[1] W.Łączkowski, Problemy samorządu terytorialnego w orzecznictwie polskim Trybunału Konstytucyjnego (w:) Gospodarka…, s. 276.

[2] Teza druga wyroku NSA we Wrocławiu z dnia 4 lutego 1999 r., sygn.II SA/Wr 1302/97, OSS 2000 Nr 3, poz. 77.

[3] J.Korczak, Ewolucja gminy jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego w latach 1990-2005, (w:) Samorząd terytorialny III Rzeczypospolitej Polskiej, pod redakcją J.Korczaka, Wrocław 2005, s. 54.

[4] Wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 stycznia 1997 r. sygn. III SA 534/96, Monitor Podatkowy 1997 Nr 12, poz. 374.

[5] W.Łączkowski, op.cit, s. 278.

[6] A.Kisielewicz, Samodzielność gminy w orzecznictwie NSA, Warszawa 2002, s. 85.

[7] A.Wiktorowska, Prawne determinanty samodzielności gminy, Warszawa 2002, s. 85.

[8] Tamże, s. 85-86.

[9] A.Kisielewicz, op.cit., s. 8.

[10] Tamże, s. 9.

[11] J.Boć, T.Kuta, Prawo administracyjne, Warszawa 1984, s. 57.

[12] J.Szreniawski, Prawo..., s.56.

[13] J.Boć, Struktury, (w:) Administracja publiczna A.Błaś, J.Boć, J.Jeżewski, pod redakcją J.Bocia, Kolonia Limited 2003, s. 158.

[14] E.Ura, E.Ura, op.cit., s.114.

[15] Tamże, s.114

[16] A.Korzeniowska, Struktura samorządu terytorialnego w Polsce, (w:) ABC samorządu …, s. 38.

[17] E.Ura, Ed.Ura, op.cit, s. 151.

[18] Dz.U. Nr 88, poz. 985 z późn.zm.

[19] A.Kisielewicz, op.cit., s. 12.

[20] B.Jaworska-Dębska, Struktura organizacyjna samorządu terytorialnego, (w:) Prawo …, s.308.

[21] Tamże, s.312.

[22] A.Korzeniowska, Struktura…, s. 38.

[23] Z.Leoński, Samorząd terytorialny w RP, Warszawa 2001, s. 103.

[24] E.J.Nowacka, Samorząd terytorialny w ustroju państwowym, Warszawa 2003, s. 91.

[25] W.Borczyk, Organizacja i funkcjonowanie urzędu, Warszawa 2003, s. 14.

[26] Jak wyżej.

[27] Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 z późn.zm.

[28] R.Sadlik, Powołanie sekretarza, „Serwis Administracyjno-Samorządowy” 2004, Nr 10, s. 31.

[29] Wyrok Najwyższego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2003 r., II S.A. 778/03 Pr.Pracy 2004/4/35.

[30] B.Jaworska-Dębska, op.cit., s.328.

[31] W.Nowacka, Struktura samorządu terytorialnego w Polsce, (w:) Administracja i polityka pod redakcją A.Ferensa i I.Macek, Wrocław 1999, s. 196.

[32] Jak wyżej.