Źródła dochodów gminy

podrozdział pracy dyplomowej

Gminy uzyskują dochody z rozmaitych źródeł. System źródeł dochodów gmin określany jest przez państwo. W myśl art. 167 ust. 2 Konstytucji RP dochodami jednostki samorządu terytorialnego są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa. Przepis ten określa więc podstawowe kategorie źródeł dochodów gmin.

     „...uznać należy, iż „dochody własne” – to takie, do których gminom przysługuje prawo podmiotowe, skutkujące erga omnes i podlegające ochronie sądowej, zarówno na gruncie prawa cywilnego, jak i publicznego. A contario więc „subwencje i dotacje” nie stanowiące dochodów własnych to takie, które praw podmiotowych dla samorządu nie stwarzają. Te więc dotacje i subwencje, które są gwarantowane ustawowo, jako związane z wypełnianiem zadań publicznych – wchodzą w skład pojęcia „dochodów własnych” (np. subwencje ogólne). Te zaś, które takich praw nie stwarzają mieszczą się w tej drugiej grupie „dotacji i subwencji” – np. dotacje celowe na zadania własne. Ta nieprecyzyjność języka prawnego Małej Konstytucji stwarza wielkie niebezpieczeństwo dla ochrony praw podmiotowych samorządu, w tym zakresie, zwłaszcza wobec faktu niestabilności podstaw finansowych gmin”[1].

Źródła dochodów gmin powinny być wydajne i jednocześnie stabilne ze względu na specyfikę potrzeb lokalnych, wymagających finansowania w sposób ciągły. Zapewnia to gminom względną niezależność finansową od państwa, a z drugiej strony umożliwia prowadzenie racjonalnej gospodarki finansowej w dłuższej perspektywie.

KLASYFIKACJA DOCHODÓW GMIN:

I.                   DOCHODY Z PODATKÓW I OPŁAT:

1)      Wpływy z podatków:

a)      od nieruchomości,

b)      rolnego,

c)      leśnego,

d)     od środków transportu,

e)      od spadków i darowizn,

f)       od posiadania psów,

g)      od działalności gospodarczej osób fizycznych, opłacanej w formie karty podatkowej,

2)      Wpływy z opłat:

a)         lokalnych:

§  targowej,

§  miejscowej,

§  administracyjnej,

b)        skarbowej,

c)         eksploatacyjnej, uiszczanej na podstawie prawa górniczego,

d)        koncesyjnej;

II.                DOCHODY Z MIENIA KOMUNALNEGO:

1)      dochody z majątku gminy (terenów i gruntów, budynków, wyposażenia i innych aktywów), którymi są:

a)      wpływy z najmu i dzierżawy lokali, budynków, gruntów lub innych rzeczy, bądź praw będących własnością gminy,

                        b)  opłaty z tytułu oddania gruntu w użytkowanie wieczyste,

                 opłaty adiacenckie,

            c)  opłaty za niezabudowanie lub za niezagospodarowanie gruntów w czasie,

            d)  opłaty za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej,

                 wpływy ze sprzedaży nieruchomości stanowiących własność gminy,

2)      dochody realizowane przez komunalne jednostki budżetowe oraz wpływy  innych komunalnych jednostek organizacyjnych;

III.             UDZIAŁY W PODATKACH STANOWIĄCYCH DOCHÓD BUDŻETU PAŃSTWA W NASTĘPUJĄCYCH WYSOKOŚCIACH:

1)  27,6% wpływów z podatku dochodowego od osób fizycznych,

                  2)  5% wpływów z podatku dochodowego od osób prawnych i jednostek nie mających

                       osobowości prawnej, mających siedzibę na terenie gminy;

IV.             SUBWENCJE I DOTACJE RZĄDOWE:

SUBWENCJA OGÓLNA:

1)      część podstawowa:

a)        kwota wyrównawcza,

b)        pozostała kwota dzielona proporcjonalnie do liczby mieszkańców gminy,

2)      część oświatowa,

3)      część rekompensacyjna,

      DOTACJE:

1)      na zadania własne:

a)      dodatki mieszkaniowe,

b)      dożywienie uczniów,

c)      utrzymanie przedszkoli specjalnych,

2)      na zadania zlecone:

a)      opieka społeczna:

- świadczenia pieniężne z pomocy społecznej,

            - utrzymanie ośrodków pomocy społecznej,

                         - zasiłki rodzinne i pielęgnacyjne,

                         - utrzymanie środowiskowych domów pomocy społecznej,

                         - usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi,

b)      administracja państwowa,

c)      gospodarka komunalna;

V.                INNE DOCHODY:

1)      odsetki od środków finansowych gminy gromadzonych na rachunkach bankowych,

2)      spadki, zapisy, darowizny,

3)      odsetki od pożyczek udzielonych przez gminy,

4)      odsetki i dywidendy od wniesionego kapitału,

5)      dotacje celowe na dofinansowanie zadań własnych gminy,

6)      dotacje celowe na zdania wynikające z porozumień międzygminnych,

7)      dotacje celowe na usuwanie bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa

      i porządku publicznego,

8)      dochody z kar pieniężnych oraz grzywien.

     PODATEK OD NIERUCHOMOŚCI jest najważniejszą pozycją w dochodach własnych budżetów gmin. Dochody z tego podatku są istotnym źródłem dochodów własnych gmin. Podatek ten ma charakter przychodowy, bezpośredni i rzeczowy. Podmiotem podatku od nieruchomości są osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, które są:

1.      właścicielami lub samoistnymi posiadaczami nieruchomości albo obiektów budowlanych nie złączonych trwale z gruntem,

2.      posiadaczami zależnymi lub zarządzającymi nieruchomościami albo obiektami budowlanymi nie złączonymi trwale z gruntem, stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub gminy,

3.      posiadaczami bez tytułu prawnego nieruchomości należących do Skarbu Państwa lub gminy,

4.      użytkownikami wieczystymi nieruchomości.

     Przedmiotem tego podatku są:

a)      budynki lub ich części,

b)      budowle związane z prowadzeniem działalności gospodarczej innej niż rolna czy leśna,

c)      grunty nie objęte podatkiem rolnym i leśnym.

     Podstawa opodatkowania uzależniona jest od przedmiotu podatku i:

-          dla budynku lub ich części – jest to powierzchnia użytkowa w m² ,

-          dla budowli – wartość początkowa wyrażona w %,

-          dla gruntów – powierzchnia w m².

     Stawka podatku jest proporcjonalna. Wysokość stawek ustala rada gminy w granicach ustalonych ustawą.

     PODATEK ROLNY w swej zasadniczej postaci funkcjonuje od roku 1985 na podstawie Ustawy z 15 grudnia 1984 r. o podatku rolnym. Ma on charakter przychodowo-dochodowy, rzeczowy i bezpośredni. W całości zasila budżet gminy.

     Podmiotem podatku rolnego są osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, które są właścicielami lub samoistnymi posiadaczami gospodarstw rolnych.

     Przedmiotem opodatkowania jest gospodarstwo rolne, za które uważa się obszar gruntów wykorzystywanych na cele rolnicze łącznie ze stawami i zabudowaniami rolnymi o łącznej powierzchni powyżej 1 hektara przeliczeniowego.

     „Obliczanie należności podatkowej odbywa się według następującej formuły:

P_r = W_ż x C_ż,

gdzie:

P_r – podatek za 1 ha przeliczeniowy;

W_ż – wskaźnik w kwintalach żyta,

C_ż – cena żyta.

     Wskaźnik w kwintalach żyta oznacza stawkę podatku rolnego, która wynika albo z ustawy

o podatku rolnym, albo z ustawy budżetowej na dany rok; może ona wynosić nie więcej niż 2,5 q na jeden hektar przeliczeniowy. Cena żyta jest aktualizowana”[2].

     PODATEK LEŚNY został wprowadzony od 1 stycznia 1992 r. na podstawie Ustawy z 28 października 1991 r. o lasach. Podatek ten zastąpił dawną opłatę leśną. Podatek leśny ma charakter przychodowo-dochodowy, bezpośredni, rzeczowy i w całości zasila budżet gminy.

     Podatnikiem są osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, będące właścicielami lub posiadaczami lasów stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy.

     Przedmiotem tego podatku są wszystkie lasy, z wyjątkiem lasów:

1.      nie związanych z gospodarką leśną,

2.      na terenie których istnieją ośrodki wypoczynkowe oraz zlokalizowane są działki budowlane i rekreacyjne,

3.      wyłączonych decyzjami administracyjnymi z gospodarki leśnej na cele inne niż leśne.

     Podstawą opodatkowania jest powierzchnia lasu wyrażona w hektarach przeliczeniowych, ustalana przy uwzględnieniu dziewięciu głównych gatunków drzew w drzewostanie i sześciu klas bonitacji drzewostanu.

     „Wysokość podatku oblicza się według następującej formuły:

P_i = 0,125 m³ D_i x C_s,

gdzie:

P_i – podatek z 1 ha przeliczeniowego;

D_i – drewno tartaczne iglaste;

C_s – średnia cena.  

     Hektary przeliczeniowe lasu są podstawą opodatkowania tylko wtedy, gdy istnieje plan zagospodarowania lasu. Jeśli planu takiego nie ma, podstawą opodatkowania jest hektar fizyczny”[3].

     PODATEK OD ŚRODKÓW TRANSPORTU ma charakter majątkowy, bezpośredni

i rzeczowy. Opodatkowaniu tym podatkiem podlegają:

1)      samochody ciężarowe o ładowności od 2 do 12 ton,

2)      samochody ciężarowe o ładowności powyżej 12 ton,

3)      ciągniki siodłowe i balastowe,

4)      przyczepy i naczepy o ładowności powyżej 5 ton,

5)      autobusy.

     Stawki podatku ustala rada gminy. Przedmiotem opodatkowania podatkiem od środków transportu nie są już zwłaszcza samochody osobowe i inne pojazdy. Właściciele tych pojazdów od 1 stycznia 1998r. nie płacą podatku z tego tytułu, natomiast zostali obciążeni przez wliczenie go w cenę paliwa.

     PODATEK OD SPADKÓW I DAROWIZN określa Ustawa z 29 czerwca 1995r.

o zmianie ustawy o podatku od spadków i darowizn. Podatek ten ma charakter majątkowy, rzeczowy i bezpośredni.

Przedmiotem podatku są następujące sytuacje faktyczne bądź prawne:

a)      nabycie własności rzeczy znajdującej się w kraju lub praw majątkowych wykonywanych w kraju w drodze spadku,

b)      nabycie własności rzeczy znajdującej się w kraju lub praw majątkowych wykonywanych w kraju w drodze darowizny,

c)      nabycie praw do wkładu oszczędnościowego na podstawie dyspozycji wkładcy na wypadek jego śmierci,

d)     nabycie własności rzeczy przez zasiedzenie.

     Obowiązek podatkowy ciąży na osobach fizycznych – nabywcach własności rzeczy i praw majątkowych , a w przypadku darowizny solidarnie na obdarowanym i darczyńcy (także wtedy, gdy ten ostatni jest osobą prawną).

    

     W podatku od spadku i darowizn stosuje się liczne zwolnienia, które dotyczą tylko osób mających obywatelstwo polskie lub na stałe zamieszkałych w Polsce. Od podatku zwolnione jest m.in. nabycie rzeczy znajdujących się w kraju, jeżeli ani nabywca, ani spadkodawca (darczyńca) nie byli obywatelami polskimi ani nie mieli miejsca stałego pobytu w kraju; nabycie własności i prawa użytkowania wieczystego gospodarstwa rolnego (z pewnymi wyjątkami); nabycie przez osobę zaliczoną do I grupy podatkowej w drodze spadku lub darowizny zakładu wytwórczego, budowlanego, handlowego lub usługowego pod warunkiem prowadzenia go co najmniej przez 5 lat.

     „Wysokość podatku uzależniona jest od wartości nabytych wartości i praw majątkowych,

a ponadto od tego, do której z trzech grup podatkowych zaliczany jest nabywca. To zaliczenie następuje na podstawie osobistego stosunku nabywcy do osoby, od której lub po której rzecz albo prawo zostały nabyte. Dla każdej z grup podatkowych ustalono odrębną skalę podatkową, przy czym skale te różnią się stopniem progresji. Ponadto dla każdej z trzech grup podatkowych przewidziano inną kwotę wolną od opodatkowania. Dla poszczególnych grup podatkowych przewidziano wreszcie możliwość skorzystania z ulgi podatkowej, związanej

z nabyciem mieszkania, w innej wysokości”[4].

     Podstawę opodatkowania stanowi wartość netto (tzw. czysta wartość) po potrąceniu długów i ciężarów nabywanych rzeczy i praw majątkowych, liczona z reguły w cenach rynkowych. Dla ustalenia wysokości podstawy obliczenia podatku istotna jest kwota wolna od opodatkowania. Opodatkowaniu podlega jedynie nadwyżka ponad tę kwotę. Skala podatku jest progresywna w przypadku nabycia rzeczy i praw majątkowych w drodze spadku lub darowizny oraz w przypadku nabycia praw do wkładu oszczędnościowego, natomiast proporcjonalna w przypadku nabycia własności rzeczy przez zasiedzenie. Progresja zróżnicowana jest w zależności od grupy podatkowej, do której zalicza się podatnik.

Grupy podatkowe:

I.              małżonek, zstępni oraz przysposobieni i ich zstępni, rodzice, rodzeństwo, pasierbowie, zięć, synowa, ojczym, macocha, teściowie,

II.           zstępni rodzeństwa, rodzeństwo rodziców, zstępni i małżonkowie pasierbów, małżonkowie rodzeństwa, rodzeństwo małżonków, małżonkowie rodzeństwa małżonków,

III.        pozostali.

      PODATEK OD POSIADANIA PSÓW ma charakter konsumpcyjny, rzeczowy i bezpośredni. Płacą go osoby fizyczne posiadające psa. Stawkę maksymalną podatku ustala Minister Finansów, a stawki dla konkretnych gmin – rada gminy. Zwolnieni od tego podatku są:

1)      członkowie personelu placówek dyplomatycznych i konsularnych,

2)      kalecy (osoby głuchonieme, niewidome i niedołężne),

3)      osoby powyżej 70 lat prowadzące samodzielnie gospodarstwo domowe,

4)      osoby posiadające psy w celu pilnowania gospodarstw rolnych.

     „PODATEK OD DZIAŁALNOŚCI GOSPODARCZEJ OPŁACANY W FORMIE KARTY PODATKOWEJ jest przejawem pragmatyzmu fiskalnego, gdyż dla pewnych rodzajów działalności (jest ich około 100), a zwłaszcza ze względu na zakres jej prowadzenia, władze publiczne zgadzają się na zryczłtowaną formę opodatkowania. Jest to forma dogodna dla podatnika, gdyż opłacenie podatku nie wymaga prowadzenia skomplikowanej ewidencji (księgi przychodów i rozchodów)”[5].

Kartę stosuje się na wniosek podatnika, którym może być osoba fizyczna.

Wysokość kwot podatku zależy od:

·         rodzaju prowadzonej działalności,

·         zakresu i rozmiaru tej działalności,

·         liczby mieszkańców miejscowości, w której wykonywana jest dana działalność,

·         liczby zatrudnionych osób.

     OPŁATA TARGOWA jest opłatą lokalną, której stawki ustala rada gminy w granicach określonych w trybie przewidzianym ustawą. „Opłatę targową – na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. Nr 9, poz. 31 z późn. zm.) pobiera się od osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, dokonujących sprzedaży na targowiskach oraz w innych miejscach, w których prowadzony jest handel typu targowiskowego (kiermasze, giełdy itp.). Od opłaty targowej zwolnione są osoby, które są podatnikami podatku od nieruchomości w związku z nieruchomościami lub obiektami budowlanymi nie złączonymi trwale z gruntem, położonym na terenie targowiska”[6].

     OPŁATA MIEJSCOWA jest typową opłatą lokalną. Pobierana jest od osób fizycznych przebywających czasowo w celach wypoczynkowych, zdrowotnych i turystycznych w miejscowościach posiadających korzystne właściwości klimatyczne, walory krajobrazowe oraz warunki umożliwiające pobyt osób w w/w celach.

     Listę gmin o szczególnych walorach ustalają wspólnie władze państwowe i władze samorządowe. Z opłaty tej zwolnieni są członkowie personelu dyplomatycznego i konsularnego, osoby przebywające w szpitalach lub zakładach uzdrowiskowych oraz sanatoriach, osoby niewidome i ich przewodnicy a także zorganizowane grupy dzieci i młodzieży szkolnej.

     Stawki opłaty miejscowej ustala rada gminy w granicach określonych ustawą.

     OPŁATA ADMINISTRACYJNA może zostać wprowadzona przez radę gminy za czynności urzędowe wykonywane przez podległe jej organy, jeżeli czynności te nie są objęte przepisami o opłacie skarbowej. Podstawę prawną wprowadzania opłaty administracyjnej stanowi ustawa z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych. Stawki opłaty administracyjnej za poszczególne rodzaje czynności ustala rada gminy w granicach określonych ustawą.

     OPŁATA EKSPLOATACYJNA pobierana jest od podmiotów wydobywających kopaliny ze złóż znajdujących się na terenie gminy. Stawka opłaty ustalana jest przez organ koncesyjny, a jej wysokość uzależniona jest od rodzaju kopalin, ich przeznaczenia itd.

Wpływy z opłaty eksploatacyjnej w 50% zasilają budżet gminy, a w 50% stanowią dochód Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.

     OPŁATA KONCESYJNA nakładana jest na podmioty poszukujące kopalin i rozpoznające je. Dochody z tej opłaty w 40% zasilają budżet państwa, kolejne 40% wpływa do budżetu gminy, natomiast 20% na rzecz Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.

     OPŁATA SKARBOWA uregulowana jest ustawą z dnia 31 stycznia 1989r. o opłacie skarbowej i pobierana jest za:

1)      czynności urzędowe organów administracji rządowej (i samorządowej), podejmowane na wniosek lub na rzecz różnych podmiotów,

2)      wymienione w ustawie czynności cywilnoprawne bądź dokumenty stwierdzające takie czynności.

     Nowy system zasilania finansowego przewiduje SUBWENCJĘ OGÓLNĄ, składającą się z części:

1)      podstawowej,

2)      oświatowej,

3)      rekompensującej.

     O przeznaczeniu środków otrzymanych w formie subwencji ogólnej decyduje rada gminy. Wielkości kwotowe subwencji ogólnej są stałe, ustalone ostatecznie już na etapie uchwalania budżetu państwa. Mniejsze od zaplanowanych w ustawie budżetowej, faktycznie zrealizowane dochody budżetu państwa nie uprawniają do decyzji o zmniejszeniu wielkości subwencji dla gminy, ale też faktycznie zrealizowane dochody, większe od zaplanowanych w budżecie państwa, nie uprawniają gmin do uzyskania większych zasileń subwencyjnych.

     W odniesieniu do części podstawowej subwencji ogólnej oraz do elementu składowego subwencji rekompensacyjnej, nazywanego subwencją drogową, określona została ustawowo jej ogólna łączna minimalna wielkość.

     W przypadku części podstawowej, jej wielkość jest ustalana w relacji do planowanych w ustawie budżetowej na dany rok budżetowy dochodów budżetu państwa tych gmin, których potencjał dochodowy jest większy, co najmniej o 50%, od średniego potencjału dochodowego, obliczonego dla wszystkich gmin w Polsce.

     W przypadku subwencji drogowej, jej wielkość jest w każdym kolejnym roku budżetowym ustalana w relacji do planowanych na ten rok w ustawie budżetowej wpływów z podatku akcyzowego.

     Wielkość pozostałych części składowych subwencji ogólnej dla gmin, czyli część oświatowa oraz pozostała część subwencji rekompensacyjnej (związana z udzielanymi przez gminę ustawowymi ulgami w podatku rolnym i leśnym oraz z ubytkiem dochodów w związku z funkcjonującymi na terenie gminy zakładami pracy chronionej i jednostkami badawczo-rozwojowymi, a także niepłaceniem opłaty eksploatacyjnej w gminach górniczych) nie została określona ustawowo.

     Kwotę przeznaczoną na część podstawową subwencji ogólnej dla wszystkich gmin ustala się jako sumę kwoty stanowiącej nie mniej niż 1% planowanych w ustawie budżetowej dochodów budżetu państwa oraz kwoty wpłat gmin bogatszych.

     Podziału kwoty przeznaczonej na część podstawową subwencji ogólnej dokonuje się

w sposób następujący:

1)      odlicza się 4% kwoty subwencji ogólnej na rezerwę części podstawowej tej subwencji,

2)      ustala się dla poszczególnych gmin kwotę wyrównawczą według poniżej opisanych zasad,

3)      pozostałą kwotę części podstawowej subwencji ogólnej rozdziela się między wszystkie gminy proporcjonalnie do przeliczeniowej liczby mieszkańców w poszczególnych gminach.

„Rezerwę części podstawowej subwencji ogólnej przeznacza się na zwiększenie części    podstawowej subwencji ogólnej dla gmin nie otrzymujących kwot wyrównawczej części podstawowej subwencji ogólnej, w których w pierwszym półroczu wystąpił ubytek dochodów, wynikający ze zmiany zasad ustalania udziałów gmin we wpłatach z PIT, wykazany w sprawozdaniu za pierwsze półrocze danego roku. Rezerwą dysponuje minister odpowiedzialny za finanse publiczne po zasięgnięciu opinii reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego”[7].

     Kwota wyrównawcza, będąca elementem części podstawowej subwencji ogólnej, przysługuje gminom, w których wskaźnik podstawowych dochodów podatkowych na 1 mieszkańca (wskaźnik G) jest mniejszy od 85% analogicznego wskaźnika obliczonego łącznie dla wszystkich gmin (wskaźnika P).

Wskaźnik G oblicza się, dzieląc kwotę podstawowych należnych dochodów podatkowych gminy w pierwszym półroczu roku bazowego przez liczbę mieszkańców gminy.

„Wysokość należnej gminie subwencji wyrównawczej oblicza się, mnożąc liczbę stanowiącą 90% różnicy między 85% wskaźnika P i wskaźnika G przez liczbę mieszkańców gminy

i przez wskaźnik określający dla roku bazowego relację planowanych dochodów budżetu państwa do tych dochodów zrealizowanych w pierwszym półroczu”[8].

       Gminy, dla których wskaźnik G jest większy niż 150% wskaźnika P, dokonują wpłaty

z przeznaczeniem na zwiększenie części podstawowej subwencji ogólnej. Do określenia wysokości wpłat przyjmuje się wskaźnik P i G. Łączna kwota wpłat jest określona w ustawie budżetowej.

     W myśl art. 23 ust. 2 kwotę rocznej wpłaty oblicza się mnożąc liczbę mieszkańców gminy przez wskaźnik określający dla roku bazowego relacje planowanych dochodów budżetu państwa do tych dochodów, które zostały zrealizowane w pierwszym półroczu i przez kwotę wynoszącą:

1)      dla gmin, dla których wskaźnik G jest nie większy niż 200% wskaźnika P – 20% nadwyżki wskaźnika G ponad 150% wskaźnika P,

2)      dla gmin, dla których wskaźnik G jest większy niż 200% i nie większy niż 300% wskaźnika P – 10% wskaźnika P, powiększoną o 25% nadwyżki wskaźnika G ponad 200% wskaźnika P,

3)      dla gmin, dla których wskaźnik G jest większy niż 300% wskaźnika P – 35% wskaźnika P, powiększoną o 30% nadwyżki wskaźnika G ponad 300% wskaźnika P[9].

Gminy dokonują wpłat na rachunek dochodów budżetu państwa w dwunastu równych ratach, w terminie do 15 dnia każdego miesiąca.

Od kwot nie wpłaconych w terminie nalicza się odsetki w wysokości ustalonej dla zaległości podatkowych.

     Zasady podziału oświatowej części subwencji ogólnej określa w formie rozporządzenia Minister Edukacji Narodowej, ustalając corocznie tzw. algorytm podziału (obejmuje on zestaw kryteriów, takich jak: liczba nauczycieli, przeciętna liczba godzin lekcyjnych przypadających na klasę szkolną, poziom wykształcenia zatrudnionych nauczycieli, miernik kosztów kształcenia itp.).

„Wielkość kwoty przeznaczonej na część oświatową subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala się jako łączną kwotę nie mniejszą niż 12,8% planowanych dochodów budżetu państwa. Od części oświatowej subwencji ogólnej odlicza się 1% na rezerwę, którą dysponuje minister właściwy do spraw finansów publicznych po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania oraz reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego”[10].

     Podstawową część kwoty przeznaczonej na oświatę, po odliczeniu rezerwy, rozdziela się między gminy, powiaty i województwa według zasad ustalonych w rozporządzeniu.

     Rekompensacyjna część subwencji ogólnej dla gmin składa się z dwóch części:

-            rekompensującej gminom utracone dochody w związku z ograniczeniem przedmiotowego zakresu podatku od środków transportowych; tę część subwencji ogólnej otrzymują wszystkie gminy, a jej ogólna, łączna pula, stanowiąca 10,5% planowanych dochodów z podatku akcyzowego od paliw silnikowych, rozdzielana jest między gminy proporcjonalnie do utraconego dochodu ze zlikwidowanej części podatku,

-            rekompensującej gminom utracone dochody z tytułu ulg i zwolnień, określonych

       w przepisach niektórych ustaw regulujących uzyskiwanie przez gminy dochodów

       własnych; ogólna wielkość tej puli subwencji rekompensacyjnej jest określana

       corocznie w ustawie budżetowej i jest wielkością wynikową, związaną ze

       zgłoszonymi przez gminy kwotami ubytku w ich dochodach na skutek stosowania

       określonych ulg i zwolnień.

     „Należy przy tym przyjąć, że zasada refundowania ulg ustawowych funkcjonuje w obecnym systemie finansowania gmin w sposób podwójny. Nie tylko określone rodzaje ulg ustawowych w podatkach samorządowych stanowią przesłankę do otrzymania jednego z elementów składowych części rekompensacyjnej subwencji ogólnej, lecz także ubytek dochodów gminy, wynikający między innymi z ustawowo udzielonych ulg, powodujących obniżenie jej podstawowych dochodów podatkowych, powoduje, iż gmina jest uprawniona do otrzymania części wyrównawczej subwencji ogólnej”[11].

   

     Wśród potencjalnych dochodów gmin specjalne znaczenie mają DOTACJE CELOWE przyznawane z budżetu państwa na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami. Kwoty dotacji celowych ustala się według zasad przyjętych do określania wydatków podobnego rodzaju w budżecie państwa. Dotacje przekazywane są przez wojewodów, jeżeli inne ustawy nie stanowią inaczej. Dotacje celowe powinny być przekazywane w trybie umożliwiającym pełne i terminowe wykonanie zlecanych zadań.

     Z budżetu państwa udzielane są dotacje celowe na finansowanie lub dofinansowanie    określonych w odrębnych przepisach zadań własnych gminy z zakresu:

1)      pomocy społecznej,

2)      wypłat dodatków mieszkaniowych,

3)      innych zadań.

Z budżetu państwa mogą być też udzielane gminie dotacje celowe na usuwanie bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego.

---

[1] B. Brzeziński, T. Dębowska-Romanowska, M. Kalinowski, W. Wójtowicz Prawo finansowe, Wydawnictwo  C.H.BECK,  Warszawa 1996, s. 101

[2] S. Owsiak Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2000, s. 343-344

[3] jak wyżej

[4] B. Brzeziński Zarys prawa finansów publicznych, Wydawnictwo „Dom Organizatora”, Toruń 1998, s. 127

[5] S. Owsiak Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2000, s. 346

[6] B. Brzeziński Zarys prawa finansów publicznych, Wydawnictwo „Dom Organizatora”, Toruń 1998, s. 130-131

[7] S. Owsiak Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2000, s. 358-359

[8] jak wyżej

[9] Ustawa z dnia 26 listopada 1998r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000,

 Dz. U. 1998r., nr 150, poz. 983

[10] S. Owsiak Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2000, s. 360

[11] E. Kornberger-Sokołowska Nowe zasady subwencjonowania jednostek samorządu terytorialnego w „Samorząd terytorialny” nr 6, Warszawa 1999r., s. 39

Zasada samodzielności gminy

podrozdział pracy magisterskiej

Gmina jest podmiotem odrębnym od państwa, a osobowość prawna jest konstrukcją gwarantującą samodzielność. W sferze prawa cywilnego samodzielność gminy jako osoby prawnej wiąże się z jej uprawnieniami właścicielskimi i innymi prawami majątkowymi, co wynika z art.165 ust.1 Konstytucji. Natomiast w sferze prawa publicznego zasadę samodzielności gminy należy wyprowadzić z postanowień stwierdzających, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność[1]. 

Przy czym już od samego początku funkcjonowania samorządu terytorialnego przyjmowano z jednej strony, iż „samodzielność gminy oznacza, że w granicach wynikających z ustaw nie jest ona podporządkowana czyjejkolwiek woli oraz, że w tych granicach podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie własną wolą, wyrażoną przez jej organy pochodzące z wyboru. A zatem samodzielność ta wynika z granic określonych przez ustawy, które precyzyjnie ustalają zakres przedmiotowy, w którym samodzielność ta obowiązuje”[2]. 

W szczególności zaś wskazywano, iż osobowość prawna gminy zobowiązuje ją do prawnej legitymizacji podejmowanych przez nią działań[3], co wyrażał najlepiej jeden z wyroków NSA w słowach „Do działalności organów samorządu terytorialnego w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się zasady „co nie jest zakazane jest dozwolone”, lecz regułę „dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje”[4].

Zasada samodzielności gminy odnosi się również do jej samodzielności finansowej jako wartości chronionej i gwarantowanej konstytucyjnie[5]. 

Dochodami jednostki samorządu terytorialnego są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa, a ich źródła są gwarantowane ustawowo, o czym mówi art.167 ust.2 i 3 Konstytucji[6]. 

Jej samodzielna gospodarka finansowa jest prowadzona na podstawie budżetu gminy. Mieniem gminy jest własność oraz inne prawa majątkowe należące do gminy, a także mienie gminnych osób prawnych.

Istotną determinantą samodzielności gminy jest zakres swobody gminy w tworzeniu własnego ustroju, czyli w tworzeniu struktury organizacyjnej gminy, tworzeniu własnych organów i kształtowaniu ich obsady personalnej. Kwestie nieuregulowane ustawowo, w sposób wyczerpujący ze sfery ustrojowej gmina może regulować w drodze statutu[7].

Mianem statutów w teorii określa się akty prawne, w których zawarte jest prawo autonomiczne, czyli przepisy powszechnie obowiązujące, wydawane we własnym imieniu przez korporację terytorialną. Przepisy te mają moc obowiązującą tylko w stosunku do członków danej gminy. Statut zawiera przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze gminy[8]. 

Kształtuje on wewnętrzny ustrój gminy oraz sytuację każdego, kto znajdzie się w sytuacji przewidzianej przez zawartą w nim normę prawną, np. przepisy określające zasady korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej czy określające zasady tworzenia jednostek pomocniczych[9]. 

Uznanie statutu gminy za akt normatywny, powszechnie obowiązujący ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia nadzoru i kontroli nad działalnością gminną. Zgodnie z art.91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru bada zgodność uchwał organów gminy z prawem, czyli z przepisami normatywnymi powszechnie obowiązującymi. Kompetencje samorządu terytorialnego do stanowienia o własnym ustroju muszą być rozpatrywane z uwzględnieniem regulacji ustawowych[10].

 Organy administracji samorządowej są ważną częścią składową administracji publicznej. Mówiąc o organach należy zwrócić uwagę na to, iż organ administracji państwowej to człowiek lub grupa ludzi w przypadku organu kolegialnego:

• znajdujący się w strukturze organizacyjnej państwa,
• powołany wyłącznie lub głównie w celu realizacji norm prawa administracyjnego,
• działający w granicach przyznanych mu przez prawo kompetencji[11].

Z kolei Jan Szreniawski, podstawowe elementy składowe umożliwiające zdefiniowanie organu administracji i wyodrębnienie go spośród innych jednostek organizacyjnych w państwie określa jako[12]:

• wyodrębnienie organizacyjne w ramach aparatu państwowego,
• działanie w imieniu i na rachunek państwa,
• upoważnienie do posługiwania się środkami władczymi,
• działanie w ramach opartych na prawie kompetencji.

Poszczególne wyróżnienia rodzajów organów mogą służyć różnym celom. Wyróżnienie podstawowe będące skutkiem podziału całości administracji publicznej daje kategorie[13]:

• organów administracji publicznej,
• organów administracji rządowej,
• organów administracji samorządu terytorialnego,
• organów administracji samorządu zawodowego.

Można również wskazać na inny podział organów administracji w zależności od przyjętego kryterium klasyfikacyjnego ze względu na [14]:

1. charakter wykonywanych zadań – organy administracji publicznej dzieli się na organy administracji rządowej (np. wojewoda) i organy administracji samorządowej,
2. sposób powoływania – wyróżnić można organy powoływane w drodze nominacji i w drodze wyboru,
3. skład osobowy – dzieli się organy na jednoosobowe (np. Prezes Rady Ministrów, wójt) i kolegialne (np. Rada Ministrów, rada gminy),
4. sposób podporządkowania – wyróżnić można organy zdecentralizowane (np. samorząd terytorialny) i organy podległe hierarchicznie (np. wojewoda).

Z uwzględnieniem reformy ustrojowej państwa, organy administracji dzielą się na[15]:

• naczelne organy administracji rządowej,
• centralne organy administracji rządowej,
• organy administracji rządowej w województwie,
• samorząd terytorialny (województwa, powiatowy, gminny).

Konstytucja w art. 169 ust. 1 wskazuje na dwie kategorie organów gminy – organy stanowiące i organy wykonawcze, za pośrednictwem których gmina wykonuje swoje zadania. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi, że organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy, natomiast organem wykonawczym jest wójt (burmistrz, prezydent).

Jako zasadę ustawodawca przyjął, iż mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów tej jednostki. Odpowiednie przepisy są zawarte w rozdziałach zatytułowanym „władze gminy”[16].

W ten sposób ustanowione zostały dwa sposoby podejmowania decyzji:

1. poprzez wybory i referendum – jako forma demokracji bezpośredniej,
2. za pośrednictwem organów gminy – jako forma demokracji pośredniej[17].

Z kolei art.170 ustawy zasadniczej formułuje generalne prawo członków wspólnoty samorządowej do decydowania w drodze referendum o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. 

W myśl art.11 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy. Referendum gminne jest najwyższą władzą stanowiącą w gminie i stanowi sposób rozstrzygnięcia w drodze głosowania powszechnego o istotnych sprawach dotyczących wspólnoty samorządowej. Referendum ma charakter rozstrzygający, nie zaś opiniodawczy. 

Regulacje dotyczące referendum zostały zamieszczone w rozdziale trzecim ustawy o samorządzie gminnym, który mówi o władzach gminy oraz w ustawie z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym[18]. Jednakże, tak naprawdę władzą są mieszkańcy gminy wypowiadający się w drodze referendum, a referendum jest tylko sposobem ich wypowiedzenia się[19]. 

Jest ono jedną z form demokracji bezpośredniej, do której obok referendum lokalnego zalicza się wybory do władz samorządowych, zebrania wiejskie w sołectwie, ogólne zebrania mieszkańców w osiedlu czy konsultacje społeczne.

W referendum mają prawo brać udział osoby stale zamieszkujące na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, posiadające czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego tej jednostki. Przedmiotem referendum gminnego może być również samoopodatkowanie się mieszkańców na cele publiczne mieszczące się w zakresie zadań i kompetencji organów gminy. 

Obok referendum gminnego, ze względu na rodzaj wspólnoty samorządowej, której spraw referendum dotyczy, wyodrębnić można referendum powiatowe w rozumieniu ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz referendum wojewódzkie w rozumieniu ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie wojewódzkim. 

Uruchomienie procedury prowadzącej do przeprowadzenia referendum lokalnego wymaga inicjatywy organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego lub wniosku co najmniej 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy albo powiatu, 5% uprawnionych do głosowania mieszkańców województwa (a więc stale zamieszkujących na obszarze danej jednostki i posiadających czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego tej jednostki), przy czym referendum lokalne w sprawie odwołania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego przed upływem kadencji przeprowadza się wyłącznie na wniosek mieszkańców[20]. 

Referendum lokalne jest ważne, jeżeli wzięło w nim udział co najmniej 30% uprawnionych do głosowania. Wynik tego referendum jest rozstrzygający, jeżeli za jednym z rozwiązań w sprawie poddanej pod referendum oddano więcej niż połowę ważnych głosów, gdy zaś chodzi o referendum gminne w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców na cele publiczne wynik jest rozstrzygający, gdy za samoopodatkowaniem oddano 2/3 ważnych głosów.

Wprawdzie, jak wyżej wskazano, członkowie wspólnot samorządowych mogą decydować o sprawach dotyczących tych wspólnot w formach demokracji bezpośredniej, to jednak współcześnie nie są to podstawowe formy podejmowania rozstrzygnięć w systemie samorządu terytorialnego. Obecnie regułą jest wykonywanie władzy w systemie demokracji pośredniej[21].

Co do zasady ta sama sprawa może być rozstrzygnięta albo w drodze referendum, albo przez uchwałę organu rady gminy. Istnieją jednak cztery wyjątki:

1. powołanie rady oraz zmiana jej składu przez uzupełnienie, które mogą być przeprowadzone jedynie w drodze wyborów powszechnych,
2. odwołanie rady przed upływem kadencji, które może być przeprowadzone jedynie w drodze referendum podejmowanego z inicjatywy mieszkańców,
3. odwołanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przed upływem kadencji, które może być przeprowadzone jedynie w drodze referendum podejmowanego bądź z inicjatywy mieszkańców, bądź z inicjatywy rady gminy,
4. podjęcie decyzji o samoopodatkowaniu się mieszkańców na cele publiczne mieszczące się w zakresie zadań i kompetencji organów gminy, w której to sprawie rozstrzyga się wyłącznie w drodze referendum[22].

W strukturze samorządu terytorialnego w obrębie gminy eksponowaną pozycję zajmuje rada gminy, i to z tej racji, że stanowi reprezentację mieszkańców gminy. Rada, której siedzibą jest miasto, nosi nazwę rady miejskiej. Mimo innej nazwy stosuje się tu przepisy o radzie gminy[23].

Organem uchwałodawczym, stanowiącym przepisy gminne jest rada gminy. Powszechnie obowiązujące przepisy prawa miejscowego (przepisy gminne) mogą być stanowione na podstawie upoważnień ustawowych lub samej ustawy o samorządzie gminnym. Uchybienie powyższej zasadzie powoduje nieważność podjętej uchwały[24].

Ustawa o samorządzie gminnym w art.18 ust.2 określa zakres spraw, które należą do wyłącznej właściwości rady gminy. Są nimi:

1. uchwalanie statutu gminy,
2. ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności,
3. powoływanie i odwoływanie skarbnika gminy oraz sekretarza gminy – na wniosek wójta,
4. uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielania absolutorium z tego tytułu,
5. uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego,
6. uchwalanie programów gospodarczych,
7. ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki,
8. podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach,
9. podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu,
10. określenie wysokości sumy, do której wójt może samodzielnie zaciągać zobowiązania,
11. podejmowanie uchwał w sprawie przejęcia zadań z zakresu administracji rządowej na podstawie porozumienia z organami tej administracji oraz zadań z zakresu właściwości powiatu oraz z zakresu właściwości województwa na podstawie porozumień z tymi jednostkami samorządu terytorialnego,
12. podejmowanie uchwał w sprawach współdziałania z innymi gminami oraz wydzielenia na ten cel majątku,
13. podejmowanie uchwał w sprawach współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw oraz przystępowanie do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych,
14. podejmowanie uchwał w sprawach: herbu gminy, nazwy ulic i placów publicznych oraz wznoszenia pomników,
15. nadawanie honorowego obywatelstwa gminy,
16. podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów,
17. stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.

Rada gminy zajmuje w strukturze organów gminy pozycję dominującą jako organ stanowiąco-kontrolny. Rozstrzyga o tym zakres i ranga spraw należących do wyłącznej właściwości rady, a także wzajemne relacje pomiędzy radą a organem wykonawczym – wójtem gminy. Wyłączna właściwość rady oznacza, że nie może ona delegować swoich uprawnień na organ wykonawczy. Uprawnienia kontrolne rady gminy realizowane są przy udziale komisji rewizyjnej[25]. 

Kontroli rady gminy podlega działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy na co wskazuje art.18a ustawy o samorządzie gminnym. Rada gminy, obraduje na sesjach, zwoływanych w miarę potrzeb, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Podejmowane przez radę uchwały podlegają ocenie organów nadzoru, tj. wojewody, a w zakresie spraw finansowych – regionalnej izbie obrachunkowej. Nadzór nad działalnością gminy sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. 

Rada gminy jest organem działającym w systemie kadencyjnym, jej kadencja trwa 4 lata, licząc od dnia wyborów. Liczebność tego organu pozostaje w związku z liczbą mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego. Rady gmin liczą od 15 radnych (w gminach do 20 000 mieszkańców) do nie więcej niż 45 radnych. Ze swojego grona wybierają przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczących rady gminy. 

Do przewodniczącego należy wyłącznie organizowanie pracy rady i prowadzenie jej obrad. Organizacja wewnętrzna rady gminy jest kształtowana przez nią w statucie gminy. Organ ten ma swobodę powoływania komisji stałych i doraźnych do określonych zadań ze swojego grona. Jedynie utworzenie komisji rewizyjnej jest prawnym obowiązkiem rady. Funkcje kontrolne tej komisji przesadzają o pewnych ograniczeniach co do jej składu. 

W jej skład nie mogą wchodzić członkowie organów wykonawczych, osoby piastujące funkcje wójta, burmistrza, prezydenta ani osoby piastujące funkcje przewodniczącego i wiceprzewodniczącego organu stanowiąco-kotrolnego samorządu terytorialnego. Komisje są organami wewnętrznymi rady gminy i podlegają jej, przedkładają jej plan pracy oraz sprawozdania ze swej działalności.

Funkcje wykonawczo-zarządzajace w zakresie realizacji uchwał rady oraz zadań gminy określonych ustawami sprawuje jednoosobowo wójt. Jest on organem wykonawczym gminy. Nowy status prawny organu wykonawczego, pochodzącego z wyborów bezpośrednich, jest efektem zmian ustrojowych, mających na celu wzmocnienie pozycji tego organu, z jednoznacznym określeniem jego kompetencji i odpowiedzialności[26]. 

Zasady i tryb bezpośredniego wyboru wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zostały określone w ustawie z dnia 20 czerwca 2002 r., która w istotnym stopniu znowelizowała ustawę o samorządzie gminnym, a także wiele innych ustaw. Pierwsze bezpośrednie wybory wójtów ( burmistrzów, prezydentów miast) przeprowadzono w dniu 27 października 2002 r., łącznie do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, w związku z zakończeniem kadencji tych organów wybranych w dniu 11 października 1998 r.

Objęcie obowiązków przez wójta następuje z chwilą złożenia wobec rady gminy ślubowania w brzmieniu ustawowo określonym. W drodze zarządzenia wójt powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę lub zastępców określając ich liczbę zgodnie z ustawowymi ograniczeniami. Ustawa gminna przewiduje, że liczba zastępców wójta nie może być większa niż:

1. jeden w gminach do 20 000 mieszkańców,
2. dwóch w gminach do 100 000 mieszkańców,
3. trzech w gminach do 200 000 mieszkańców,
4. czterech w gminach powyżej 200 000 mieszkańców. 

Wójt i jego zastępcy nie mogą pełnić równocześnie tych funkcji w innej gminie, być członkiem w organach samorządy terytorialnego w gminie, w której jest wójtem lub zastępcą, łączyć tej funkcji z zatrudnieniem w administracji rządowej ani z mandatem posła lub senatora. Wójt i jego zastępcy nie mogą też podejmować dodatkowych zajęć ani otrzymywać darowizn mogących podważyć zaufanie wyborców do wykonywania mandatu. 

Ciąży na nich również obowiązek składania oświadczeń majątkowych w zakresie przewidzianym dla radnych. Ich małżonkowie nie mogą być członkami władz zarządzających lub kontrolnych i rewizyjnych ani pełnomocnikami spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby.

Zgodnie z art. 30 ustawy o samorządzie gminnym wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Do jego zadań należy w szczególności:

1. przygotowywanie projektów uchwał rady gminy,
2. określanie sposobu wykonywania uchwał,
3. gospodarowanie mieniem komunalnym,
4. wykonywanie budżetu,
5. zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.

W realizacji zadań własnych gminy wójt podlega wyłącznie radzie gminy. Jego kompetencje nie mogą być przejęte przez radę. Wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy lub sekretarzowi gminy. Decyzja wójta w tym zakresie powierzenia prowadzenia określonych spraw swojemu zastępcy (lub zastępcom, których liczbę określa ustawa) nie wymaga akceptacji rady gminy. 

Wójt samodzielnie decyduje, jakie zadania powierzyć swojemu zastępcy, w ramach przepisów o samorządzie gminnym. Zastępca wójta nie jest organem, nie ma określonych ustawowo kompetencji i może jedynie prowadzić określone sprawy w imieniu wójta. W gminie organem takim jest wójt i nie jest możliwe przekazanie funkcji organu, którą pełni innej osobie, w tym swojemu zastępcy. Funkcja wójta jest bowiem przypisana tej osobie mocą samej ustawy i nie podlega przekazaniu na podstawie np. upoważnienia, pełnomocnictwa. 

Wygaśnięcie mandatu wójta przed upływem kadencji jest równoznaczne z odwołaniem jego zastępcy. Natomiast powołanie i odwołanie sekretarza gminy należy do wyłącznej właściwości rady gminy, która w tej sprawie podejmuje uchwałę na wniosek wójta. Rada gminy wykonuje te kompetencje w ramach zadań publicznych, należących do niej jako organu stanowiącego i kontrolnego gminy. 

Powołanie to stanowi, według art.2 pkt.3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych[27], źródło stosunku pracy, jest więc powołaniem w rozumieniu art. 68 § 1 Kodeksu pracy. W razie powołania przez radę gminy sekretarza (skarbnika) gminy nie ma zastosowania przepis art. 4 pkt.2a ustawy o pracownikach samorządowych w zakresie, w jakim daje pracodawcy samorządowemu podstawę prawną do dokonywania czynności nawiązania i rozwiązania stosunku pracy[28]. 

Tak też wskazał Najwyższy Sąd Administracyjny w wyroku z 3 grudnia 2003 r. stwierdzając, że uchwała rady gminy o powołanie na stanowisko sekretarza gminy jest źródłem stosunku pracy z powołania[29].

Wygaśnięcie mandatu wójta przed upływem kadencji następuje wskutek[30]:

1. odmowy ślubowania,
2. pisemnego zrzeczenia się mandatu,
3. utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów,
4. naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji lub prowadzenia działalności gospodarczej określonych w odrębnych przepisach,
5. prawomocnego skazującego wyroku sądu, orzeczonego za przestępstwo umyślne,
6. orzeczenia trwałej niezdolności do pracy w rybie określonym w przepisach o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,
7. śmierci,
8. odwołania w drodze referendum (z powodu nie udzielenia wójtowi absolutorium lub z innej przyczyny),
9. odwołania wójta przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek wojewody, jeżeli wójt dopuszcza się powtarzającego się naruszenia Konstytucji lub ustaw,
10. zmian w podziale terytorialnym, o którym mowa w art. 197 ust.1 pkt.4 ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. 

W przypadku wygaśnięcia mandatu wójta przed upływem kadencji przeprowadza się wybory przedterminowe, chyba że data tych wyborów miałaby przypaść w okresie 6 miesięcy przed zakończeniem kadencji wójta. Potrzeba zagwarantowania ciągłości władzy wykonawczej przesądza o tym, że po upływie kadencji wójta pełni on swoją funkcję do czasu objęcia obowiązków przez nowo wybranego wójta. Podobnie czyni zastępca wójta, który pełni swoje obowiązki do czasu objęcia obowiązków przez nowo wybranego zastępcę wójta.

            Ponieważ gmina wykonuje zadania publiczne w zakresie spraw o znaczeniu lokalnym, polegające na zaspokojeniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, czyli ogółu mieszkańców pozwala to jej na przekazywanie swoich uprawnień jednostkom pomocniczym, osiedlom, dzielnicom i sołectwom[31]. 

Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Ustawa samorządowa pozostawia radzie gminy sprecyzowanie spraw ustrojowych każdej jednostki podziału gminy z osobna, a w szczególności zakresu zadań jej organów uchwałodawczych i wykonawczych przekazanych przez gminę. 

Sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy jako wspólnoty terytorialnej. Rada nie może jednak według uznania kształtować struktury organów jednostek pomocniczych, gdyż ustawa samorządowa określa organy, tryb ich powoływania oraz gospodarkę finansową sołectwa. Jednostki pomocnicze nie maja osobowości prawnej. Rada gminy w statucie określa, w jakim stopniu może zarządzać mieniem komunalnym[32].

Po przedstawieniu w zarysie – gdyż zakres tematu znacznie przekracza możliwości całościowego ujęcia w tej pracy – zagadnień związanych z organizacją prawną gminy przejdę do charakteryzacji aparatu pomocniczego jej organów, czyli urzędu gminy. Jednakże zanim to nastąpi konieczne jest przedstawienie ogólnego pojęcia urzędu oraz jego rodzajów.

---

[1] W.Łączkowski, Problemy samorządu terytorialnego w orzecznictwie polskim Trybunału Konstytucyjnego (w:) Gospodarka…, s. 276.

[2] Teza druga wyroku NSA we Wrocławiu z dnia 4 lutego 1999 r., sygn.II SA/Wr 1302/97, OSS 2000 Nr 3, poz. 77.

[3] J.Korczak, Ewolucja gminy jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego w latach 1990-2005, (w:) Samorząd terytorialny III Rzeczypospolitej Polskiej, pod redakcją J.Korczaka, Wrocław 2005, s. 54.

[4] Wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 stycznia 1997 r. sygn. III SA 534/96, Monitor Podatkowy 1997 Nr 12, poz. 374.

[5] W.Łączkowski, op.cit, s. 278.

[6] A.Kisielewicz, Samodzielność gminy w orzecznictwie NSA, Warszawa 2002, s. 85.

[7] A.Wiktorowska, Prawne determinanty samodzielności gminy, Warszawa 2002, s. 85.

[8] Tamże, s. 85-86.

[9] A.Kisielewicz, op.cit., s. 8.

[10] Tamże, s. 9.

[11] J.Boć, T.Kuta, Prawo administracyjne, Warszawa 1984, s. 57.

[12] J.Szreniawski, Prawo..., s.56.

[13] J.Boć, Struktury, (w:) Administracja publiczna A.Błaś, J.Boć, J.Jeżewski, pod redakcją J.Bocia, Kolonia Limited 2003, s. 158.

[14] E.Ura, E.Ura, op.cit., s.114.

[15] Tamże, s.114

[16] A.Korzeniowska, Struktura samorządu terytorialnego w Polsce, (w:) ABC samorządu …, s. 38.

[17] E.Ura, Ed.Ura, op.cit, s. 151.

[18] Dz.U. Nr 88, poz. 985 z późn.zm.

[19] A.Kisielewicz, op.cit., s. 12.

[20] B.Jaworska-Dębska, Struktura organizacyjna samorządu terytorialnego, (w:) Prawo …, s.308.

[21] Tamże, s.312.

[22] A.Korzeniowska, Struktura…, s. 38.

[23] Z.Leoński, Samorząd terytorialny w RP, Warszawa 2001, s. 103.

[24] E.J.Nowacka, Samorząd terytorialny w ustroju państwowym, Warszawa 2003, s. 91.

[25] W.Borczyk, Organizacja i funkcjonowanie urzędu, Warszawa 2003, s. 14.

[26] Jak wyżej.

[27] Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 z późn.zm.

[28] R.Sadlik, Powołanie sekretarza, „Serwis Administracyjno-Samorządowy” 2004, Nr 10, s. 31.

[29] Wyrok Najwyższego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2003 r., II S.A. 778/03 Pr.Pracy 2004/4/35.

[30] B.Jaworska-Dębska, op.cit., s.328.

[31] W.Nowacka, Struktura samorządu terytorialnego w Polsce, (w:) Administracja i polityka pod redakcją A.Ferensa i I.Macek, Wrocław 1999, s. 196.

[32] Jak wyżej.